包头市南海子湿地自然保护区条例
内蒙古自治区人大常委会
包头市南海子湿地自然保护区条例
（2007年11月22日包头市第十二届
人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过
2008年4月3日内蒙古自治区第十一届
人民代表大会常务委员会第一次会议批准）
第一条为了保护南海子湿地自然保护区，维护湿地生态功能和生物多样性，实现人与自然的和谐共处，根据《中华人民共和国自然保护区条例》和《内蒙古自治区湿地保护条例》等有关法律、法规，结合实际，制定本条例。
第二条南海子湿地自然保护区(以下简称湿地保护区)是以保护珍稀鸟类及其赖以生存的黄河滩涂湿地生态系统为主的综合性自然保护区。总面积为1664公顷。四至界限东至东河槽东岸堤坝；南临黄河北岸；西至二道沙河；北沿南绕城公路——南海湖西岸堤坝——南海湖北岸堤坝——南海湖东岸堤坝——东河槽东岸堤坝。其中核心区面积781公顷；缓冲区面积255公顷；实验区面积628公顷。
第三条在湿地保护区域内的一切活动，应当遵守本条例。
第四条湿地保护应当坚持全面保护、生态优先、永续利用的原则。
第五条市人民政府、湿地保护区所在地人民政府应当加强对湿地保护区工作的领导，将湿地保护规划纳入国民经济和社会发展计划，将湿地保护的资金列入财政预算。
第六条市林业行政主管部门负责湿地保护的组织和协调工作。其主要职责是组织协调有关部门和南
海子湿地保护区管理机构依法履行对湿地保护与管理的职责，组织查处破坏、侵占湿地的违法行为，监督湿地保护有关法律、法规的贯彻执行。
南海子湿地保护区管理机构负责湿地保护区的日常管理工作，其主要职责是：(一)贯彻执行有关湿地保护的法律、法规和方针政策；
(二)组织对湿地保护区保护规划的实施；
(三)制定湿地保护区的保护管理制度并组织实施；
(四)调查湿地保护区的自然资源，组织实施环境监测，建立并及时更新湿地资源信息档案；
(五)做好湿地保护区内的防灾害、防污染的预察防范工作，制定保护工作的应急预案；
(六)负责湿地保护区界标的设置和管理；
(七)在不影响保护自然环境和自然资源的前提下，在湿地保护区实验区内组织开展参观、游览和其他活动；
(八)建立湿地科普教育基地，开展湿地保护宣传教育，普及湿地保护知识；
(九)依法保护湿地保护区内自然景观、水体、林草、野生动物、生态环境、公共设施，维护管理秩序，查处纠正违法行为。
市环保、规划、国土资源、建设、发展改革、公安、农牧业、水利、旅游等有关行政管理部门应当在各自职责范围内，做好湿地的保护管理工作。
第七条市人民政府及其湿地保护区所在地人民政府应当鼓励支持单位或者个人采取多种出资形式保护湿地。
第八条任何单位和个人都有保护湿地生态环境和湿地资源的义务，并有权对损害湿地生态环境和湿地资源的行为进行检举和控告。
第九条湿地保护区保护规划修编由市林业行政主管部门会同市环保、规划、国土资源、建设、发展改革、公安、农牧业、水利、旅游等相关部门和湿地所在地人民政府依据自治区人民政府湿地保护规划修编。修编保护规划应当进行环境影响评价，明确功能分区定位，根据湿地保护区功能特点、水资源、动植物资源状况及现有规模、布局，确定保护措施。
修编湿地保护区保护规划应当通过论证会、听证会等形式，广泛征求有关单位、专家和公众意见，经市人民政府批准后报自治区人民政府备案，并向社会公布后实施。
第十条湿地保护区划分为核心区、缓冲区和实验区，并设立界标，实行分区管理。
核心区禁止任何单位和个人擅自进入。确因科学研究需要进入核心区的，应当向南海子湿地保护区管理机构提出申请，经自治区湿地保护行政主管部门批准后方可进入。
缓冲区禁止开展旅游和生产经营活动。从事科学研究观测、调查活动，需经南海子湿地保护区管理机构批准后方可进入。
实验区可以从事科学实验、教学实习、参观考察、旅游等活动。从事上述活动应当按照规定的范围和路线进行。
第十一条核心区和缓冲区内禁止建设任何生产设施。原有的建(构)筑物和生产经营设施应当依法予以拆除，已开垦的土地应当恢复其原状。
实验区内禁止建设污染环境、破坏资源或者景观的生产、娱乐设施。旅游景点项目的设置及服务设施的建设必须按照有利于湿地保护的原则进行，并体现地方特色和民族风格，与自然景观相协调。
第十二条湿地资源实行有偿使用，收益用于湿地资源保护、基础设施维护和日常管理。
第十三条在实验区内举办大型活动，必须制定与湿地保护区景观相适应、资源和环境不受损害的方案，报湿地保护区行政主管部门批准后按照方案进行。湿地保护区管理机构应当严格管理。
第十四条进入湿地保护区内的单位和人员，必须严格遵守湿地保护区的各项管理制度，自觉保护自然资源、景观、设施和维护环境卫生，服从南海子湿地保护区管理机构的管理。
第十五条南海子湿地保护区管理机构不得擅自引入建设和游乐项目。
湿地保护区应服从防洪、防汛的统一调度安排，不得进行有碍防洪安全的开发建设。
第十六条禁止向湿地保护区排放污废水、倾倒废弃物及垃圾。水上船只活动、游泳要划定范围，机动船尾气排放要符合国家标准。
对因水资源缺乏导致功能退化的湿地，南海子湿地保护区管理机构应当协调有关部门采取措施，通过恢复自然水系或者人工调水等措施及时补水，维护湿地生态功能。
除抢险、救灾、正常排水及湖水循环净化外，不得从湿地保护区内取水或者拦截湿地水源，不得截断湿地水系与外围水系的联系。对已建成的阻挡水系的道路设施要通过改造还原自然水系。
第十七条在湿地保护区内从事割芦苇等刈草活动，应当按照南海子湿地保护区管理机构规定的时限、范围及数量进行。
禁止在湿地保护区内进行放牧、砍伐、耕种、开垦、烧荒、取土、捡拾鸟卵和猎捕候鸟以及其他野生动物或者破坏其生存环境的行为。
第十八条禁止任何单位和个人破坏、侵占、买卖或者以其他形式非法转让湿地保护区内的土地。不得以开垦、填埋等方式改变湿地用途。
第十九条任何单位和个人不得擅自移动和破坏湿地保护区的界碑、标牌。
第二十条在湿地保护区外围建设的项目不得损害湿地保护区自然景观和环境质量。
第二十一条违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由南海子湿地保护区管理机构责令其改正，并可处以500元以上2000元以下的罚款：
(一)未经批准擅自进入湿地保护区核心区的；
(二)未按规定的路线、范围在湿地保护区实验区参观、游览，并不服从管理机构管理的；
(三)擅自移动、破坏湿地保护区界碑、标牌的。
第二十二条违反本条例规定，在湿地保护区放牧、砍伐、狩猎、擅自捕捞、耕种、开垦、烧荒、取土、捡拾鸟卵等活动的，除可以依照有关法律、法规规定给以处罚的以外，由南海子湿地保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对湿地保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。
第二十三条违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由湿地保护区行政主管部门或者其授权的南海子湿地保护区管理机构责令其改正，并根据不同情节可处以5000元以上1万元以下的罚款：
(一)在湿地保护区核心区、缓冲区内擅自建设建(构)筑物的；
(二)在湿地保护区实验区内建设污染环境、破坏资源或者景观的生产、游乐设施的；
(三)向湿地保护区内排放污废水、倾倒废弃物及垃圾的；
(四)擅自从湿地保护区取水或者拦截湿地水源的；
(五)在湿地保护区外围地带建设损害环境质量项目的。
第二十四条违反本条例第十五条规定，南海子湿地保护区管理机构擅自引入建设和游乐项目的，由湿地保护区行政主管部门予以撤消，督促其改正，并追究相关责任人的行政责任。
第二十五条违反本条例第十八条规定，破坏、侵占、买卖或者以其他形式非法转让湿地保护区内土地的，由国土资源行政主管部门责令限期改正，恢复原状，并处以5000元以上2万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条违反本条例规定，造成湿地保护区重大污染或者破坏事故的，对相关责任人依法追究刑事责任。
第二十七条湿地保护行政主管部门及其南海子湿地管理机构工作人员在湿地保护管理工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，湿地保护区行政主管部门或者其上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条本条例自2008年6月1日起施行。
民事判决书应增强透明度与说理性
车艳军
内容提要：我国的许多学者在讨论刑罚目的的时候，把“报应论”和“预防论”作为刑罚目的的两大流派进行论证。本文通过对刑罚目的和本质的比较，认为报应是刑罚的本质，在最大限度内减少犯罪的发生是刑罚的目的，同时刑罚目的受到刑罚本质的制约并通过刑罚本质加以实现。
关键词：刑罚目的；刑罚本质；预防；报应
刑罚目的是刑罚理论中一个古老而又常新的论题，不论是在理论中还是在实践中，都有着重要的指导意义，但是经过几百年的争论之后，人们对于刑罚的目的是什么依旧是众说纷纭，无法达成共识。笔者仅依据自己的理解提出一些浅薄的认识。
所谓刑罚是指由国家最高立法机关在刑法中确立，由法院对犯罪人适用并通过特定的机构执行的最为严厉的强制措施。①它和其他部门法如民法、行政法中的制裁措施一样都是使法律得以顺利实施的手段，是人们在认识到其属性之后为了实现一定的目的而创制的，属于客观范畴；刑罚目的是一个主观范畴，是人们通过创制、运用刑罚想要达到的某种结果。也就是说，刑罚目的是人的目的，而不是刑罚本身的目的。目前我国刑法理论界中却存在着一些观点，把刑罚目的与刑罚本质（即刑罚正当化根据）混为一谈了。因此，要弄清刑罚的目的是什么，首先要界定刑罚目的与本质的联系与区别。
所谓本质是指事物本身固有的决定事物性质、面貌、和发展的根本属性，它属于客观范畴，而目的是属于主观范畴的。刑罚本质属性决定了刑罚的目的，刑罚的目的建立在刑罚的本质基础之上。反过来，刑罚目的又反作用于刑罚本质，当这种反作用力达到一定程度甚至会使刑罚发生质变。刑罚的目的和本质紧密的结合在一起，作为一种合目的性的人为之物，刑罚是国家基于对其属性的认识并为了利用其各种属性而制造出来的。这就决定了刑罚的各种属性（包括本质属性）已被注入了国家意识，而刑罚目的的实现就有赖于包括本质属性在内的各种属性演变为刑罚功能，进而通过刑罚功能的发挥使刑罚目的变为现实。但是二者的区别也是十分重要的，不可混淆。刑罚本质是客观存在的，其客观实在性不以人的意志为转移，但是它不会自在自为的发挥作用，只有服务于刑罚的目的才能突现它的价值；刑罚目的属于主观范畴，虽然人们为了实现一定的目的而创制刑罚，但一经创制完成，人们的目的就要受到刑罚本质的制约，只能利用它而不能改变它。总而言之，刑罚本质与刑罚目的是紧密联系着的两个不同概念，研究刑罚目的就要回答人们为什么要创制和运用刑罚？人们希望通过刑罚达到一种什么样的结果？而刑罚的本质回答的是刑罚的正当化根据问题，也就是为什么使用刑罚不是犯罪？刑罚为什么是正当的？
目前我国许多学者在讨论刑罚目的时，把本属于刑罚本质领域内的报应论、预防论等学说作为刑罚目的加以讨论，认为旧派的报应刑论主张刑罚的唯一目的是报应，除此以外刑罚没有任何目的；新派的目的刑论（即预防论）主张报应不是目的，预防犯罪才是刑罚目的。如有的学者说：“报应主义认为犯罪是对罪犯科刑的唯一原因，刑罚是犯罪的当然结果。页就是说，报应即是国家行使刑罚权的理由，也是刑罚的目的，除了报应外，刑罚再无其他目的。”②这其实是一个很大的误解。报应论和预防论并不是完全排斥对方的，它们只是从不同的角度来说明刑罚正当化的根据，报应论以个人为本位，强调个人主义与自由主义，反对将个人作为社会的手段，是从犯罪人个人的角度来说明刑罚的正当性，而不是说报应是刑罚唯一的目的；预防论则以社会为本位，强调国家主义与权威主义，主张为了社会而适用刑罚，从社会的角度来说明刑罚的正当性，它也并不排斥刑罚具有报应的目的。虽然报应论与预防论之间也存在着许多争议，但这些争议都是围绕着刑罚的本质而展开的，它对刑罚目的具有一定指导意义，但刑罚目的并不是争议的核心。
笔者认为，刑罚是国家维护正常统治的工具，它的目的只能是在最大限度内减少犯罪的发生。犯罪对人类文明来说究竟是善还是恶，至今也没有一个定论，但我们可以肯定的说，犯罪是对法秩序的破坏，对国家统治的威胁，因此国家才会要通过刑罚来制裁它。立法者所关注的不是刑罚对犯罪的具体报应公正，也不是刑罚在多大程度上能够将一个罪犯教育改造好，使他不再重蹈覆辙。立法者之所以要制定刑罚，只是要为全社会提供一个大致的行为范式，告诉人们什么可以做，什么不可以做，如果做了不应该做的事会受到什么样的惩罚。刑罚的目的就是要维护一个相当平稳的社会环境以利于国家的统治。千百年来的历史经验告诉我们，犯罪现象的产生和存在是一种必然，是不可以被预防的，在这点上笔者并无不同意见，但是，是不是所有的犯罪都是不可以被阻止的呢？人们对犯罪就无能为力了吗？诚然，犯罪是一种社会现象，它的产生与社会的经济、文化发展水平，人们的生存环境、受教育程度以及心理素质等众多因素有关，不是单凭刑罚这一种方法就可以解决的，但是刑罚在减少犯罪维护社会秩序方面所起的重要作用却是不可以否认的。而且，既然减少犯罪是一个社会综合治理工程，就需要从各个相关方面一起下手，充分发挥他们各自的作用，才能达到遏制犯罪的目标。承认刑罚在这一过程中的重要作用并不是就意味着刑罚可以消灭所有的犯罪。所以，刑罚不能也不是为了消灭犯罪才产生的，但它是针对犯罪而产生的，为了在最大限度内减少犯罪的发生。
按照我国刑法学界的通说，刑罚的目的在于预防犯罪，即一般预防与特殊预防。前者是指通过对犯罪人适用一定的刑罚而对社会上的其他人，主要是那些不稳定分子产生阻止其犯罪的作用。后者是指通过对犯罪人使用一定的刑罚使之永久或在一定时间内丧失再犯能力。③笔者认为，首先将刑罚目的概括为“一般预防”与“特殊预防”是不妥的，因为一般预防和特殊预防这两个词都来源于关于刑罚正当性的讨论，如果简单将其引入刑罚目的领域则会有混淆刑罚目的与刑罚本质的危险。即使在刑罚目的的意义上使用“预防”一词也是不够准确的。前文已经论述过，犯罪的发生是必然的，无论是刑罚还是其他的什么手段，都不可能预防犯罪的发生，所以在研究刑罚目的时不宜使用预防一词。其次，刑罚是为全社会而设，它的着眼点在于一般民众，只要大部分人都能够遵守法律的规定，就能够保证社会秩序的稳定从而实现立法者的目的。即使有一小撮人不顾法律的禁止肆意妄为，凭他们的力量也不足以颠覆整个统治基础，刑罚之所以制裁他们并不是为了教育改造他们，而是将他们作为“儆猴之鸡”，以此告诫社会民众法律不可被侵犯，否则会受到严厉的惩罚，坦白说就是把罪犯当作了防卫社会的手段。简言之，刑罚适用于罪犯并不等于刑罚的目的在于罪犯，刑罚的制定和适用就像是一部宣传片，是为了展现在社会大众面前起到警戒的作用。我们可以想象一下，如果在刑罚被制定以前，某人犯了罪，但是立法者明确的知道从此以后社会上不会再有犯罪发生，那么他就没有必要再制定刑罚，因为这次犯罪是绝无仅有的一次，它的存在对社会的影响微乎其微，甚至可以忽略不计；如果一个国家明天就要解散，那么即使今天有人犯了最严重的罪，也不必再对他发动刑罚了，因为国家即将不复存在，刑罚失去了赖以生存的载体，所要保护的对象也已消失，因此刑罚也就没有发挥作用的必要了。
有人担心将“预防犯罪”（即在最大限度内减少犯罪的发生。为了便于理解，笔者在此处仍采用通说中的称谓，但内容已不相同）作为刑罚的目的就会导致刑罚漫无边际的严厉，甚至为了威慑他人而对没有犯罪的人适用刑罚，换言之，只考虑“预防”的目的刑罚便没有上限。其实这种担心是多余的。我们在研究刑罚目的的同时是不可能脱离刑罚的本质的，目的受到本质的制约（刑罚目的与本质的关系前文已经论及）。笔者认为，刑罚的本质是报应，这便给刑罚划定了上限，即只能在罪刑相适应的范围内科处刑罚，刑罚的目的只能是在这一报应本质制约下的目的。二者相结合，不仅弥补了报应刑不能解释免除处罚、缓刑、减刑、假释制度的不足，也克服了预防刑无法适应罪刑相适应原则的缺陷。有一点需要说明的是，刑罚的目的要受到刑罚本质的制约，但并不是意味着目的沦为本质的奴隶，人们要充分利用刑罚的本质去实现刑罚的目的，也就是说“预防犯罪”是第一位的，报应是第二位的。因为，刑罚本身是一种对犯罪的恶报，“与恶行发生后期待恶报相比，人们肯定宁愿期待没有恶行。显然，恶有恶报是不得已的，而没有恶行才是最理想的状态。”④随着人类社会的发展和文明的进步，刑罚的程度会越来越轻，非刑罚化已经成为一种趋势。刑罚目的在本质的限制下，可能使刑罚朝着时代进步的方面发展，如果有其他方法可以减少犯罪的发生，就不必一定要采取刑罚这种痛苦的方式。因此，在某种犯罪不需要处刑时，可以考虑免除处罚，在需要使用刑罚的情况下，首先要考虑刑罚目的的需要，即对社会的警戒作用，其次考虑报应的要求，以报应的标准限定刑罚的程度。
参考文献：
① 邱兴隆、许章润：《刑罚学》，中国政法大学出版社1991年版第52页。
② 田文昌：《刑罚目的论》，中国政法大学出版社1987年版第9页。
③ 高铭暄主编：《刑法学原理》第三卷，中国人民大学出版社1994年版第61－62页。
④ 张明楷：《刑法格言的展开》，法律出版社1999年版第286页。
