论人大常委会监督职能的加强
云南大学法学院06级硕士研究生 杨盛秋
摘要：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，加强人大的监督职能是坚持和完善人民代表大会制度和发展社会主义民主的必然要求。但就当前来看，
我国没有建立起行之有效的宪法监督制度，人大常委自身监督机制尚有缺憾，监督工作面临体制障碍，人大监督文化并没有形成，从而制约了我国人大常委会对“一府两院”监督职能的充分发挥。基于对此现状的分析，进一步探讨加强和完善人大常委会监督职能的对策。
关键词：人民代表大会 人大常委会 “一府两院” 监督职能
在我国主要确立了国家权力机关监督、司法机关监督、国家行政机关监督等多种监督形式，其中权力机关则是最主要的监督主体。
我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会民主选举产生, 对它负责, 受它监督。人大监督是坚持和完善人民代表大会制度及实现法治的具体要求，也是树立宪法权威、维护法制统一的关键。
一． 人大监督概述
（一）人大监督的概念
我国人口众多、民族成分多样，要依靠一支数量庞大的兼职的人大代表来履行繁重的复杂的各项职能，显然不现实。况且通常情况下，人民代表大会会议每年举行一次。为弥补上述缺陷，宪法规定县级以上各级人大设立常委会，作为人大的常设机关，处理日常工作，它的组成人员是人大的常务代表。在我国，人民代表大会和人大常委会都是国家权力机关，都有行使监督职能的权力。人大监督包括对其自身的监督和对“一府两院”的监督。
《各级人民代表大会常务委员会监督法》明确了各级人大常务委员会行使监督职权，对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。监督法第二章至第八章规定了七种监督形式。其中经常性监督主要有四种, 即: 听取和审议“一府两院”专项工作报告；审查和批准决算, 听取和审议计划、预算执行情况的报告和审计工作报告；法律法规实施情况的检查(即执法检查)；规范性文件的备案审查。
基于此，本文所研究的人大监督主要是指各级人民代表大会常务委员会对“一府两院”的工作依法进行指导、审查、督促，并在此基础上行使相应的审议批准、决定、罢免等职权的过程。监督内容包括法律监督和工作监督两方面。
（二）人大监督的价值
人民代表大会制度是我国根本的政治制度,人民代表大会是我国公民民意表达和政治参与的国家机关，人大代表人民掌握和行使国家主权。因此，人民代表大会在性质上是具有国家性、人民性和绝对权威性的最高层次监督主体。
监督，就是对国家权力的运行加以控制以期预防和消除权力滥用行为的发生和蔓延。监督是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防范和纠正国家行为偏差的强制措施，是保障和提高国家决策效能的理想途径，是克服国家权力自毁基础的补救手段，是现代国家职能中具有相对独立意义的一种职能。
监督权是人民代表大会代表人民行使的国家权力之一。从理论上讲，国家监督权力的基础是人民群众的民主监督，广大人民是实施国家监督的根本主体，人大代表人民行使监督权就成为国家监督体系的重要构成部分。政府等国家机关接受人大监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重国家权力机关的监督，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了国家权力机关的监督权,就是动摇了人民当家作主的地位。
在近代各国宪政史上，国家机关的分权和相互制约是普遍性的规律。分权学说的精髓是分权和制衡。权力不受制约必然导致腐败，这是一条亘古不变的规律。在我国的宪政实践中，在批判资本主义“三权分立”学说的同时，往往忽略国家权力分工和制约的必要，讳言监督，没有很好地解决敢于监督和善于监督的问题。我们的人民代表大会制度的监督理论与“三权分立”的分权制衡理论有着本质的区别，国家权力机关监督的实质，是根据人民主权原则，对国家行政、审判、检察机关的制约和规范。是把资本主义国家少数统治者或者国家机关之间的分权制衡 ,变成人民群众对国家机关的监督。这种监督是通过人民代表大会实现的最高层次的监督 ,是国家监督制度的基础。
二． 人大常委会对“一府两院”监督弱化的现状及其成因分析
随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展，人大监督制度功能不断得到强化，人大监督在国家监督体制中的地位和作用越来越重要，为建立社会主义民主政治，实现依法行政,保障我国公民的基本权利发挥了重要推动作用。《监督法》的制定和实施，有效地规范了人大常委会监督制度，在一定程度上弥补了以往人大作为“全权机关”职权的虚化,夯实了维护法治、保障宪法和法律实施的制度基础。然而，从总体上来看，当前我国各级人大常委会监督职能仍需强化，人大常委监督表现出抽象性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，跟踪监督少；事后监督多，事前事中监督少等特点 。监督工作仍是人大常委会工作的薄弱环节，其监督职能有待进一步发挥。究其原因,笔者认为影响人大常委会对“一府两院”监督职能发挥的因素主要有以下几个方面。
（一） 宪法监督制度不完备
依法治国的核心就是依宪治国。宪法监督是法治国家的法制保障。江泽民同志曾指出“完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制，首先就应加强对宪法和法律实施的监督。”
我国宪法赋予了全国人大及其常委会监督宪法实施的权力。对于宪法监督应该既包括特定机关对国家立法的合宪性审查，也应该包括对人民代表大会产生的其他国家机关的遵守宪法的具体活动的监督。但是，“实践中我国宪法监督主体所进行的宪法监督，无论是事前的，还是事后的，至多只是就法律法规是否与其上位规范相抵触的问题进行审查，这种只停留在抽象监督范围的宪法监督距完善的宪法监督距离甚远” 。我国的宪法监督制度主要存在以下缺陷：
1．宪法监督程序不明确。宪法没有规定人民代表大会及其常委会的宪法监督的具体程序，在实际中就套用了立法程序。这样，向全国人民代表大会提起合宪审查的主体一般通过“要求”或“建议”形式提出后，全国人民代表大会常委会是否受理、怎样具体审理及结论如何都没有具体规定，更谈不上透明度；县以上人民代表大会怎样保证宪法在本行政区域的执行更是不明确。
2．宪法监督内容不够全面。根据宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。这里必须明确的是违宪不同于违法，违宪是国家行为，不是个人行为，是指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。事实上，我国的宪法监督只限于立法的合宪性审查，对特定主体的具体行为的宪法监督还从未实施过，这样一来，“一府两院”滥用权力和越权等违反宪法的行为得不到应有的违宪制裁。
3．宪法监督权的实施缺乏可操作性。对于宪法监督、宪法保障和特定国家机关的违宪行为进行追究的制度，外国主要是通过建立相应的违宪审查制度来制裁违宪立法和违宪行为的。我国没有建立违宪审查制度，《监督法》规定的法律法规实施情况的检查和规范性文件的备案审查显然缺乏刚性效力。
（二）人大常委会运行监督机制弱化
我国宪政体制下，人大的监督职能主要由人大常委会来履行。《监督法》的出台规范了人大常委会监督制度的法制化，基本明确了监督对象、监督内容、监督方式和监督程序。但是人大常委会自身运行的监督机制弱化是不可逃避的问题。主要反映在两个方面：
1．人员问题。由于各级人大常委会专职化程度低，而多数委员年龄又偏高，人大常委会被看成是“安排老干部的场所”，这“一低一高”现象从客观上影响了人大常委会监督力度的发挥。
2．自身监督问题。人民代表大会对人大常委会的履职监督不够，使得人大常委会委员缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极，没有及时而充分地履行宪法和法律赋予其的监督职能。
（三）人大监督面临政治体制障碍
在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。对我国政治制度的分析,不能忽视中国共产党的特殊政治作用。中国共产党作为我国的执政党,具有完整、系统的管理体制，使我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。
人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。这种体制客观上要求中国共产党与人民代表大会在职能侧重上有所区别。我国人大处于这种独特的政治体制之中，有中国特色的政治体制决定了我国人大地位和作用的特殊性。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。
从职权侧重的角度来划分，我国的政治体制现状是党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。由于我国宏观政治体制缺乏有效的监督职能，党委的决策权和政府的执行权在行使过程中存在的问题常常得不到及时的纠正，因而监督权成了我国政治体制中的薄弱环节。
由于长期存在的党政不分、以党代政的体制惯性，在国家权力运行实践中，党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，甚至包括重大的行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。另一方面，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终 “监督到党委头上”，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。
（四）人大监督的政治文化还没有真正形成
大多数人认为，人大监督不力的问题重心在于制度设计。但笔者认为，从深层次上追根溯源，是一个政治文化问题。政治文化是政治体制之母。马克思主义认为，人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。在传统中国政治文化中，由于缺乏社会监督和人民监督的政治文化环境，从而使现代宪政意义上的人大监督，难以发挥巨大的政治思想导向、政治评价等功能,从而影响着我国人大监督权威的形成和树立。
改革开放以来，随着人民政治参与意识的增强，社会各方面对人大监督的理性认识虽然比过去有所提高，但这种认识的程度还不够深入。从被监督者来说，一些被监督者还缺乏自觉接受监督的观念，在行为上有时还规避人大监督。有人认为，共产党是执政党，有了党的领导和监督,人大的监督不过是“走走形式”；人大是“大牌子，空架子，闲着没事找岔子”，对人大开展的监督活动不屑一顾；有的地方甚至出现了人大让其汇报工作不到场，人大评议其工作不参加的现象。另一方面，作为监督主体的人大及其常委会的主动监督意识不强。一些地方人大在开展监督工作中畏难情绪较重，有的代表还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴,不敢监督；遇到疑难问题，不会监督”的现象；有的代表抱着做“好好人”的态度，怕认真监督搞僵了关系，怕得罪人；有的代表怕越权、怕麻烦，往往从支持配合方面考虑多，从认真履行监督职能方面考虑少。
三． 加强人大常委会监督职能之对策研究
人大常委会监督法的出台使得人大常委会的监督有了规范化的制度保障。但人大常委会对“一府两院”监督职能的弱化并非制定一部监督法就能解决问题。加强人大常委会监督制度建设不仅要治“表”，即完善监督机制，加强人大常委会的自身建设； 更要治“本”，即从深层次的原因着手，解决人大监督所面临的深层次问题。唯有如此，才能真正发挥人大常委会的监督功能。
经贸部、农牧渔业部、商业部、国家商检局关于印发《“七五”期间棉花出口规划》、《出口棉花质量管理办法》、《出口棉花基地县工作制度》的通知
对外贸易经济合作部、农牧渔业部、商业部 等
经贸部、农牧渔业部、商业部、国家商检局关于印发《“七五”期间棉花出口规划》、《出口棉花质量管理办法》、《出口棉花基地县工作制度》的通知
1986年7月26日，经贸部、农牧渔业部、商业部、国家商检局
《“七五”期间棉花出口规划》、《出口棉花质量管理办法》、《出口棉花基地县工作制度》三个文件，经全国棉花出口体系会议讨论修改，现随文印发，请遵照执行。请你们结合实际情况，制订本省、自治区的棉花出口规划和建设棉花出口基地、完善棉花出口体系建设规划。……。
“七五”期间棉花出口规划（略）
出口棉花质量管理办法
第一章 总 则
第一条 为提高我国出口棉花质量，加强我国出口棉花的检验和管理工作，根据《中华人民共和国进出口商品检验条例》（以下简称“商检条例”）及其实施细则的有关规定，特制定本办法。
第二条 各省、自治区、直辖市进出口商品检验局及其分支机构（以下简称商检机构）对出口棉花检验工作实行“出口产品质量许可证”（以下简称质量许可证）的管理办法。
第三条 凡加工出口棉的工厂（含改包厂，下同）都必须向商检机构申请领取质量许可证，未取得此证的工厂不能安排出口任务。
第二章 质量许可证的申请、考核、颁发与管理
第四条 具备以下条件的加工厂可申请领取质量许可证：
1．领导重视产品质量，技术力量较强，管理水平较高，机械设备完好，轧工质量和包装良好，配置必要的检测仪器，并有完善的生产、质量管理组织和制度。
2．棉花内在质量符合出口要求，且交通运输方便。
3．能按时、按质、按量地完成出口任务。
4．连续两年未发生过质量事故和国外索赔。
5．商检在检验中未发现有弄虚作假行为。
第五条 申请领取质量许可证的程序：各棉花加工厂向各地商检机构领取“质量许可证申请书”并按出口棉花质量许可证的考核办法（各地结合本地情况制定）自查，合格后报当地（县）棉麻审批，外贸签署意见后交商检机构。
第六条 对申请领取质量许可证加工厂的考核：
1．各省、自治区、直辖市商检机构会同棉麻、外贸组成考核领导小组，商检任组长，负责本省（自治区、直辖市）考核工作和审定各地（市）考核小组的评定结果。
2．各地（市）商检、棉麻、外贸组成本地区的考核小组按“出口棉花质量许可证”考核办法逐项考核评定，作出评语，报省、自治区、直辖市考核小组审定。
第七条 各省、自治区、直辖市的商检局统一颁发质量许可证。
第八条 经考核未取得质量许可证的工厂，要认真改进，二个月后复查，仍不合格者，下年度再重新申请。
第九条 质量许可证有效期三年，期满三个月前向商检机构申请展延有效期，经复查符合条件，由商检办理展延通知，逾期不申请，质量许可证即失效。
在有效期内，发现下列情况之一者，经调查属实，吊销质量许可证，一年内不得再申请。
1．商检对已取得质量许可证的工厂不定期抽查，一年内有两次不符合发证的条件者。
2．国外强烈反映品质、重量或外包装等问题两次或遭到国外索赔，责任确属工厂者。
3．伪造、变造、涂改商检机构的单证和签封成交样品者。
4．经商检检验合格后，擅自换货，改变商品的质量、重量、包装者。
5．未经检验和检验不合格擅自发货者。
6．其它弄虚作假行为者。
第十条 对上述情节严重者，除吊销质量许可证外，应按《商检条例》实施细则的有关规定处以罚款，其主管部门应认真查处，严重的要提请司法部门追究法律责任。
第三章 检验与管理
第十一条 出口棉花实行定厂加工，各有关单位要分工明确，紧密配合，认真贯彻执行经贸部关于出口产品把好供（棉麻）、贸（外贸）、检（商检）“三关”的有关规定。各级棉麻部门要把好籽棉收购、加工生产、包装、检验基础工作的第一关，做到不合格的产品不出厂。各级外贸部门要把好产地进货验收的第二关，做到不合格的产品不收购。各地商检机构要把好出口检验的最后一关，做到不合格的产品不出口，认真执行“既把关、又服务”的工作原则，做到检验及时、准确。
第十二条 出口棉花的品质、重量、数量、包装等要严格按照合同、信用证、出口棉小样（标样和标准）进行检验，认真执行国家商检局制定的“出口棉花检验规程”和“重量鉴定”的有关规定。
第十三条 各地区要认真对待出口棉小样的制定和出口棉标样、标准的仿制工作，出口棉小样由省棉麻公司提供具有代表性的棉样，由三方共同平衡，由商检签封。出口棉标样、标准由国家商检局、经贸部、商业部联合制定，由省三方共同仿制。出口棉小样（标样、标准）均应在新棉上市前制作完毕。出口棉小样（标样、标准）均作为加工厂生产、棉麻、外贸、商检、交接检验和对外理赔的重要依据。
第十四条 出口棉内不准混入有害杂物（除棉花以外的一切物品），各地必须制定切实有效的防范措施。
第十五条 农户交售的皮棉和小锯齿加工的棉花不准出口。
第十六条 对已取得质量许可证的工厂，各地棉麻、外贸和商检都要加强管理，商检机构可根据各厂质量的稳定程度，内在品质与出口合格率的情况，逐步实行对加工厂的分类监督管理。
第十七条 认真贯彻执行国务院关于出口产品鼓励、奖励的有关规定，各地区、各部门一律不得截留，要充分利用这项奖励资金，促进生产和提高出口棉花的质量。各省、自治区、直辖市要结合本地情况制定具体的奖惩办法。
第四章 附 则
第十八条 本办法由国家商检局、经贸部、商业部、农牧渔业部制定，其补充、修改、解释由国家商检局负责，各省、自治区、直辖市可根据《商检条例》和实施细则，参照本办法制定具体的实施办法。
第十九条 本办法自下达之日起开始执行。
出口棉花基地县工作制度
一、为提高我国棉花在国际市场上的竞争力，使我国成为长期的稳定的棉花出口大国，必须建设一批出口棉花基地县。
出口棉花基地县担负着棉花出口的重要任务。农业、供销、外贸等部门要在县人民政府领导下，分工负责，密切配合，互相协作，共同做好工作，保证出口任务的顺利完成。
二、县农业部门要按照国家计划组织棉花生产，指导农民种足、种好棉花，提高质量，提高单位面积产量。
要从选育、引进、推广优良品种入手，提高棉花的内在质量。要严格品种管理，逐步做到统一供种，在三、五年内做到一县一种。基地县种植的棉花品种，由省农业部门确定。未经国家区域试验或省审定的品种，不得种植。优良品种要做到单收、单轧、保证纯度。
要指导棉农采取科学的耕作制度，提高栽培技术，注意肥水管理，搞好病、虫综合防治。
三、供销社要做好收购、检验、加工、打包、储存工作，确保质量，确保出口货源，按时完成出口任务。
（一）要根据国家的合同定购任务，及时与生产者（棉农、农场等）签订定购合同，发放预购定金，供应化肥、农药、小农具等生产资料，指导棉农适时采摘，做好分摘、分晒、分存、分售（简称“四分”）。做好产前、产中、产后服务，促进棉花生产。
（二）要与有关部门密切配合，做好新棉花的调查摸底工作。收购站、加工厂要摸清接收范围内的棉花种植情况，做好收购准备工作，及时收购。
（三）棉花收购站要认真执行“一试五定”的检验制度（即批批试轧定衣分，对照标准定品级，手扯尺量定长度，电测器定水份，估验对照机检定杂质），做到检验准确。要加强管理，按照收购等级分垛堆存；籽棉内无人发、禽畜毛羽、化学纤维、麻纤维、破布绳头等杂物，保持棉花纯度。
收购的籽棉，其等级和质量符合出口需要的由县棉麻公司统一组织调运，集中到定点加工厂进行加工。
（四）定厂加工、打包的轧花厂，必须牢固树立质量第一的思想。要改进加工工艺，对照出口棉样进行加工。要控制车速和台时产量，棉结、索丝等疵点不超过规定标准，保持正常的毛头率，提高加工质量。要加强管理，严防等级混杂，黄白掺混保证一个批号的棉花质量一致；杜绝油污棉和特殊杂物混入棉花内。对等级混杂的籽棉可以根据籽棉的质量情况，采取人工挑选，大清大排，精心操作，加工出符合出口要求的棉花。
棉包用新布、新铁丝（小包用12号，大包用8号铁丝）或新钢带捆扎，做到棉包完整，无破包断丝。凡配有大包型打包机的加工厂，全部提供大包装棉花出口。棉包的重量要准确，刷唛重量要与过磅重量完全一致。包与包之间的重量上、下差不超过5％。要按规定刷唛，字迹清晰。
棉花加工厂要在加工过程中按照规定，做好留样工作。
（五）县棉麻公司要认真做好出口棉的初验工作。根据加工厂的留样，按照国家商检局“出口棉花检验规程”检验品级、长度，测定水份、杂质。有测试站的县，加测卜氏强力和马克隆值两项指标。经检验合格的棉花，由县棉麻公司签发“棉花检验证书”，凭该证书由当地外贸向商检机构申请出口报验。
要提高检验人员的技术水平，做到检验准确。
四、县棉麻公司、外贸公司要根据新棉生长情况，经过缜密的分析研究，在八月下旬向省棉麻公司、纺织品分公司提报第一批出口货源。新棉开始收购后，向省选送有代表性的各等级棉样。十月中旬，根据前期收购等级，向省提报第二批出口货源；十二月底前提报全年出口货源。
县棉麻公司、外贸公司提报的出口货源，经省棉麻公司、纺织品分公司审核汇总后，报送商业部棉麻局和中国纺织品进出口总公司，作为对外成交的重要依据，如有较大变化，应及时向省公司报告。
五、县棉麻公司要根据省下达的出口计划和提报的出口货源组织加工厂进行加工备货。并根据对外成交合同的交货期限急用的先加工，确保如期出运。备好的出口货源，不能移作它用。要按月向省棉麻公司、纺织品进出口分公司报送备货完成情况。
六、县外贸公司要了解棉花生产、收购、加工、检验、备货等情况，发现问题，配合有关部门及时研究解决。在接到成交合同后，要立即通知棉麻公司，并按照合同条款，做好发运前的各项准备工作，准时把棉花发运到指定的港口。
发运的棉花，必须等级相符，经过商检部门检验合格，单证齐全，包装完整，重量准确。装运棉花的车船必须打扫干净；如清扫后仍有污染的，要加以苫垫。装运过硫磺的车船，严禁装运棉花；露天堆存在车站、码头待运的棉花和使用敞车装运的棉花都要严加苫盖，防止棉花被污染、雨淋，发生水渍、霉变。
七、为共同做好棉花出口工作，县农业局、供销社、外贸局要建立联系制度，互通信息，定期检查出口计划执行情况，研究解决问题。要向当地党政领导请示汇报和向省、地（市）有关部门反映情况，取得支持，保证出口计划的完成。
要不断总结经验，改进工作，提高工作效率。年终要写出书面总结上报。要建立奖惩制度，对工作成绩优异的单位、个人给予表扬、奖励；对责任事故要通报批评、处分，严重的要提请司法部门追究法律责任。
