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湖北省人大常委会


湖北省人民代表大会常务委员会关于加强省级预算审查监督的决定
湖北省人民代表大会常务委员会
鄂常备(2001)1号


（2001年1月14日湖北省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过）


为了依法加强省本级（以下简称省级）预算审查监督，根据《中华人民共和国预算法》、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》和有关法律法规，结合本省实际，特作如下决定：
一、加强和改进省级预算编制工作。省人民政府要科学预测预算收入，提高编制省级预算的准确性，确保收支合法、真实。省财政部门和省直其他各部门、各单位要按照国家的有关规定，细化预算科目，编制好部门预算和单位预算，提高预算透明度。在每年12月31日前将下一年度省级预算草案全部编制完毕。
二、加强和改进省级预算的初步审查工作。省财政部门在编制预算过程中，应当及时向省人民代表大会财政经济委员会通报有关省级预算编制工作情况。在省人民代表大会举行的一个月前，省财政部门应将省级预算草案提交省人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省人民代表大会财政经济委员会在调查研究和征求有关方面意见的基础上，对预算草案进行初步审查，提出初步审查报告，并向省财政部门通报。省财政部门应在七日内书面报告采纳情况。省财政部门提交初步审查的省级预算草案主要内容和材料包括：预算编制的依据及说明，上一年度预算执行情况，科目列到类、款的预算收支总表，政府性基金预算收支总表，省直一级预算单位收支表，以及其他相关材料。
三、加强和改进预算审批工作。省人民代表大会会议期间，省人民代表大会财政经济委员会应根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，向大会主席团提出审查结果的报告。审查结果报告经大会主席团通过后，印发全体代表。省人民代表大会通过的财政预算决议，省人民政府及其部门应贯彻执行。
四、加强对省级预算和全省总预算执行情况的监督。省人民政府应当在每年第三季度向省人民代表大会常务委员会报告上半年财政预算执行情况。必要时，省人民代表大会常务委员会可以要求省人民政府就某一项预算资金的使用情况进行报告，并作出决议。
省人民代表大会财政经济委员会协助省人民代表大会常务委员会加强对省级预算和全省总预算执行情况的监督工作，定期组织调查，了解预算收入完成、预算资金拨付以及预算资金使用效益情况，提出意见和建议，并向省人民代表大会常务委员会或者主任会议报告。
五、加强对省级预算调整方案和省级预算超收收入使用的审查监督工作。省级预算在执行中，因特殊情况或者发生重大变化，省人民政府预计省级预算收入或者支出总额超过原批准的预算收入或者支出百分之三的，应当依法在当年第三季度内向省人民代表大会常务委员会提出预算调整方案。省人民代表大会财政经济委员会根据调整的原因、项目、数额以及实现调整方案的措施进行审查，并向省人民代表大会常务委员会提出审查报告。调整方案经省人民代表大会常务委员会批准后执行。
动用省级预算超收收入追加当年预算支出的，应当编制超收收入使用方案，由省财政部门及时向省人民代表大会财政经济委员会通报情况。年度终了时，省人民政府应就预算超收收入的使用情况向省人民代表大会或者其常务委员会报告。
六、严格控制不同预算科目之间的资金调剂。省财政部门和省直其他各部门、各单位的预算支出应当按照批准的预算科目执行，严格控制不同预算科目之间的资金调剂。调减省级预算安排的农业、水利、教育、科技、社会保障、环保预算资金的，须经省人民代表大会常务委员会审查和批准。
七、依法搞好省级决算审批工作。预算年度终结后，省人民政府应当依法编制省级决算草案，并在每年第三季度内提交省人民代表大会常务委员会批准。
省财政部门在省人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准的一个月前，应将省级决算草案提交省人民代表大会财政经济委员会进行审查。提交审查的材料包括：按照国家规定设立的预算科目列到类、款的收支决算总表，政府性基金收支决算表，省直一级预算单位收支决算表，返还或者补助下级支出决算表以及有关说明。省人民代表大会财政经济委员会进行审查后，向省人民代表大会常务委员会提交关于省级决算草案的审查报告。
八、加强省级预算执行的审计监督。省人民政府审计部门要按照《预算法》和《审计法》的要求，对省级预算执行情况和部门决算依法进行审计。省人民政府应向省人民代表大会常务委员会提出对省级预算执行和其它财政收支情况的审计工作报告，审计出的问题要限期依法进行处理，并将处理结果及时向省人民代表大会常务委员会进行反馈。必要时，省人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。
经省人民代表大会常务委员会或者主任会议同意，省人民代表大会财政经济委员会可以要求省人民政府审计部门对预算执行中的某一财政性资金使用情况进行单项审计，并报送审计结果。
九、加强对预算外资金的监督，依法执行备案制度。省人民政府及其各部门要认真贯彻落实《湖北省预算外资金管理条例》，严格实行收支两条线，加强预算外资金管理。省人民政府每年向省人民代表大会常务委员会报告省级决算时，要报告省级预算外资金收支情况。
省人民政府及其财政部门应将有关预算管理方面的决定、规定、办法及规范性文件，省级预算与市、州预算有关收入和支出项目的划分办法，市、州报送备案的预算汇总，省财政部门对省直一级预算单位的预算批复，以及其它应报送的有关预算方面的事项和文件，及时报送省人民代表大会常务委员会备案。
十、加强制度建设，落实审查监督责任。省人民代表大会财政经济委员会是省人民代表大会及其常务委员会审查预算与决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面工作的专门机构，要加强自身建设，建立健全有关工作制度，提高预算审查和监督水平，为省人民代表大会及其常务委员会行使对预算审查监督职权当好助手和参谋。


2001年1月14日
试论财产形态单证化

作者简介：梁剑兵，男，生于1961年，山西岢岚人，辽宁师范大学经济法政学院副教授，主要研究方向：民商法基础理论、海商法。
摘 要：本文在联系经济关系实践的前提下，对传统民法理论中的财产概念进行了新的认识和界定，提出了将财产划分为事实上的财产和法律上的财产两大形态的全新观点，并建立了“在实际领域运行事实财产，在法律领域运行法律财产”的二元化财产运行模型，试图对传统民法理论的发展和创新作出一定的贡献。
关 键 词：财产形态；财产形态单证化；事实财产和法律财产。

一、问题的提出
民法上的财产，无论其为有形财产或无形财产，均以财产本身的客观存在为其固有形态。例如土地以地球表面某一陆地地块为其形态；船舶以其固有的材料结构形体为形态；电能以定量的电磁波为其形态等等。
为了记载财产的权属或其或变更的事宜，人们往往以某种单证作为财产权利的凭证，例如土地使用权证书是土地财产权的证明，提单是货物所有权的证明，股票是股东财产权益的证明等等。 这些单证在法律上仅仅具有表面证据的作用，并不构成任何意义上的财产形态，其主要原因在于：它们不具有法律意义上的财产的固有的属性，即价值和使用价值。这样的认识固有其一定的合理性，但是却有无法避免的缺点，即往往使权利的移动和界定产生一定的困难。例如购买住房者已入住所购房屋，但却未与原屋主办理房屋所有权变更手续，在此期间，从传统法律角度看，要界定“买主”和“卖主”对该房屋权利的法律属性就是极其困难的。另外例如，FOB合同项下，一般来说，自货物越过船舷时，货物即财产本身的移动便从一个主体移向另一主体，即由承运人获得了货物即“财产”的控制权。但因卖方仍持有提单，所以卖方在法律上仍具有对货物（财产）的控制权。那么，两种不同的控制权便会产生冲突。笔者认为，解决以上困难和冲突的最佳方法是打破人们对财产形态的一元化认识模型，建立财产形态二元化认识模型，并由此模型出发，建设财产权利移动和界定的“双向运行”模式概念。而建立这一模式的前提条件，便是承认财产形态的单证化。
二、财产形态单证化的含义
传统民法对财产的分类或者是从其固有属性划分的，例如有形财产与无形财产；或者是从财产主体的相对关系角度划分的，例如积极财产与消极财产（即债权和债务）。但是，却似乎从未有人注意到具体意义上的财产和抽象意义上的财产的区别。
所谓具体意义上的财产，也可称之为实际意义上的财产，是指具有价值和使用价值的财产或者直接能为主体带来一定利益的权利（例如债权和知识产权）。
所谓抽象意义上的财产，也可称之为法律意义上的财产，是指作为符号而存在的财产，这种财产本身并不具有价值和使用价值，也不能直接为主体带来一定的利益，例如借据、欠条、有价证券、票据、提单等。
具体意义上的财产和抽象意义上的财产并非传统意义上的区分方法，而是一种全新意义上的财产划分方法。因为，这种划分绝对不是表明具体意义上的财产和抽象意义上的财产是两个不同的财产。恰恰相反，他们完全是同一个财产。例如，债权和借据是同一个财产的两种不同形态，提单和货物是同一种财产的的两种不同形态等等。好比水既有液态，也有固态和气态，我们对财产的不同形态，也应该有类似的理解和认识。
从这种理解和认识出发，我们就可以建立财产形态二元化模型：具体财产或者实际财产为一元，而抽象财产或者单证化的财产（也可以称为法律财产）为另一元，并以二者的结合体构成法律关系的客体。这一模型打破了传统民法理论对民事法律关系客体的一元化认识模型，将可能是民法物权理论新理论体系得以产生和形成的基点之一。
单证化形态的财产与作为财产权利凭证的单证具有本质的区别。后者仅构成司法程序意义上的证据，而不具有实体财产权利的意义，因而不被认为是一种财产，仅只是一种文件，它不具有可交换和可流通的特点，只能用来推论财产的某种法律状态。而财产形态单证化以后，这种单证作为证据的作用并未失去，同时因为它与实际财产构成同一财产，是法律意义上的财产或者是被法律所拟制的财产，可以直接用于流通和交换，还可以直接用来确认权利的移动和界定。例如，我们可以认为，承运人向托运人签发的提单就是提单项下货物的法律拟制财产。
因此，所谓财产形态单证化，就是指与特定财产构成同一财产的并且为法律所规定的单证本身。由此出发，对某些法律概念可作如下的修正：提单即为法律所拟制的单证化货物自身；房屋所有权证书即房屋的单证化形态；土地使用权证书是土地使用权的单证化形态等等。由此我们便建立了财产形态二元化认识模型。
三、财产形态单证化的意义和价值
首先，人类的商品交换行为，大致经历了三个不同形态的历史阶段：以物易物阶段；商品与货币交换阶段和单证交换阶段。单证交换即交换行为的证券化，这种趋势随着时代的发展而日益明显：电子货币、网上购物、票据交换、合同转让等等。此种交换的意义在于可以使资源得到最合理的分配，并快速实现财产本身的最大价值和最佳使用价值，从而达到节约资源、保护环境和生命、并尽量满足人们日益增长的物质与精神需要的目的。所以，我们往往在单证交换形态下看到这样的情形：参与商品交换的人们并非特定商品的终端用户，它们往往仅需要单证本身。而财产形态的单程证化便可满足这种需要。
其次，具体意义上的财产因交换的需要而移动，而这种移动是空间上的和物理上的，不仅移动缓慢和不方便，而且为移动它们又要耗费一定的财产（例如宝贵的能源）。而财产形态单证化之后，同一财产的移动便非常快速和容易，尤其在人类电子科技的支持下，这种财产的移动速度甚至可以光速实现和完成，更为重要的是可在最大程度上节约和保存能源，为人类的可持续发展奠定良好的基础。
第三，在法律上，有助于建立财产权利移动和界定的“双向运行”模式，使民法对财产关系的调整第一次具有了直观的和实际的意义，而不再是抽象的与不可捉摸的，以实现人们“在法律范围内使用和运行法律财产，在社会生活范围内使用和运行实际财产”的目标。例如，前述购买住房者在入住所购房屋之后，他购买该住房的初始目的（取得居住的便利）便已完全实现，因此，他便没有必要去办理房屋产权变更手续，这便是“在社会生活范围内使用运行实际财产”的 含义。假设他在居住之后有意图变卖此处房屋或以此处房屋抵押他人，他的身份就必须从单纯的居住者转变为对该房屋具有法律上的处分权的人。那么，他便必须先行办理房屋产权变更手续，获得“单证化形态的财产”后，方可以所持单证进行与房屋有关的买卖、抵押等民事行为，这便是“在法律范围内使用和运行法律财产”的含义。再例如：托运人将货物交付给承运人之后，承运人向托运人交付提单，在这种情况形下承运人获得了对实际财产的控制，而托运人则获得了对“单证化形态财产”的控制。那么，承运人只能“在实际上运输”该财产，而不能在任何法律意义上对财产进行处置。托运人在法律意义上使用和运行提单，可以将提单进行法律上的处分。这样一来，当买主欲获得被实际运输的货物时，就必须先进行“法律范围内的财产运行”，第一步以货款赎取提单，第二步以提单取得提单项下的货物。笔者认为：通过以上“双向运行”模式的交替实施，可以达到以下两个目的：1、准确界定动态权利；2、使权利实现快速而有效的移动。只有这样，才能证明和真正实现法律经济学的下列重要命题：任何贸易过程都是财产权利不断界定的过程。
第四、以上“双向运行”模式的建立，还有助于我们充分而理智的认识法律的社会作用和社会价值，弱化法律对社会关系的过分调整和控制，阻止法律对社会深部的渗透，防止法律成为社会发展和进步的异化物。法律虽然是财产关系的调整器，但它不是也不应该是唯一的调整器。过分强调法律对社会尤其是财产关系的调整作用，有使法律成为专制与腐败的工具的极大危险！最终会使人民陷入无视法律或者激烈反对法律的境地。
最后，财产形态单证化有助于人们充分地了解实际财产的价值、使用价值、品名、型号、种类、规格、质数量、生产者、包装要求和使用规范等等 。我们可以说，人们完全可以在不具备专业知识的情况下通过对“法律财产”的认识而认识单证项下的实际财产。另外，人类社会电子化时代的到来必然要求社会管理机构能更准确、更具体和更有效地对社会财产进行管理和调控，那么，如果这种管理和调控是针对具体的实际财产而实施的，电子科技的作用便是有限的，进而导致调控和管理的难度加大和法律资源的极大浪费。但是，如果这种管理和调控是通过电子手段对单证化财产实施的，那么，其管理和调控的准确、方便、快捷和有效便是不容置疑的。在这里，我们可以看到财产形态单证化在管理上的巨大价值。
综上所述，笔者认为，财产形态的单证化问题，是我国民法理论中的一个新问题，是对传统民法理论的尝试性变革与突破。为了为我国民法理论的研究提出新的视点和新的角度，笔者大胆提出上述看法，意在抛砖引玉，引起同好的切磋和探讨，并求教于大家。

2000-09-21