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【摘要】当前群体性冲突事件暴露了转型时期的中国经济、社会发展进程中所隐藏的一些深层次危机。群体性冲突事件发生的直接原因在于秩序控制模式下，基层官民博弈力量的严重失衡，深层次原因在于政府偏离市场经济条件下政府的科学定位，导致政府的权威和公信力严重受损。走出当前群体性冲突事件困境的最终途径在于厉行法治。
【关键词】群体性冲突事件；法社会学；危机；法治

　　近期以来，媒体公开报道了国内发生的一系列群体性冲突事件，例如贵州翁安事件、云南孟连事件、江西铜鼓事件、安徽砀山事件等等。从表面上看，这些群体性冲突事件的发生是孤立的、偶然的，但仔细审视会发现它们具有一些共性：即事件发生的原因多数基于基层官民的对立与冲突，且事件的处理过程一般都具有程式化的特点。笔者认为，如何处理这类群体性冲突事件，是新时期对党和政府的执政能力和执政道德的一个严峻考验。由于此类群体性冲突事件的发生、应对与法、法律实施、法的实效等有关，因此，从法理角度对其进行剖析，找出根源并寻求解决的途径，以期为当前社会主义和谐社会建设提供有益的参考是十分必要的。

　　一、群体性冲突事件暴露了转型时期的中国经济、社会发展进程中所隐藏的一些深层次危机

　　（一）群体性冲突事件折射出政府危机

　　1、基层地方政府权力运行脱法失控的危机。群体性冲突事件之所以发生，多数涉及到地方政府的公务人员在经济利益趋使下，官商勾结，在征地、拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等事务中突破法律规定，滥用公权力，出于权力的自负，不断挑衅民间，甚至突破当地民众容忍的底线。由于群众受侵犯的权利在体制内难以得到有效的救济，受伤害的感情不断积累，遇到偶发事件作为群众长期被压抑的情绪的渲泻口，遂导致群体性冲突事件发生。例如，贵州省委书记石宗源在总结翁安事件教训时指出，翁安事件“直接的导火索是李树芬的死因。但背后深层次原因是瓮安县在矿产资源开发、移民安置、建筑拆迁等工作中，侵犯群众利益的事情屡有发生，而在处置这些矛盾纠纷和群体事件过程中，一些干部作风粗暴、工作方法简单，甚至随意动用警力。他们工作不作为、不到位，一出事，就把公安机关推上第一线，群众意见很大，不但导致干群关系紧张，而且促使警民关系紧张”，“这起事件看似偶然，实属必然，是迟早都会发生的。” [1]

　　2、解决冲突的路径依赖危机。群体性冲突事件发生之初，当地政府通常都会发布通告，将事件定性为少数黑恶势力、不法分子教唆、煽动、操纵不明真相的群众起哄闹事，要求严厉打击不法分子，全力做好稳控工作云云（将事件定性为是对政权的威胁，可以合法采取暴力手段），行文间充满了主客体际思维支配下的训诫语气，而不是通过主体际间平等的沟通、对话来解决冲突。这种把群体性事件简单、模糊定性的思维，反映了在基层官员的思维里传统专政思维的惯性仍然十分强大。后由于事态的严重以及中央政府的介入，一批对事件的发生负有责任的官员被撤职，对事件的总结一般都定性为有关责任官员党性不强、服务群众的意识淡薄，然后开展官德教育活动。事实上，这种程式化的冲突解决模式并未走出传统压制型治理模式下泛道德化、泛意识形态化以及传统中国“对行政权力恣意行使的遏制不是由于公民能够对违法过程提出效力瑕疵的异议，而是借助于高一级行政权力对下级僚属的惩戒予以保障” [2]的路径依赖。

　　3、政府的诚信危机。事件发生后，在中央政府和中央媒体介入之前，当地媒体经常处于失声或与当地政府一个声调的状态。但与之形成鲜明对照的是，网络上往往却是民意汹汹，民众对官方单方面发布的信息持普遍的质疑和不信任的态度。事实上，民众之所以如此，往往基于自身的经验。由于我国没有西方国家发达的民间协会和私人传媒，民众的信息主要来源于政府，因此，政府公布的信息如果不实，将会对公众的信心构成致命的打击，而这在近年的实践中却是不乏其例的。例如，非典初期，有官员声明“北京没有‘非典’”；股市印花税上调前，有财政部官员还在公开声称“不会上调股市印花税”；山西尾矿溃坝事件，当地政府瞒报伤亡人数，不顾当地根本没有降雨的事实，竟然公然撒下弥天大谎声称事故原因在于洪水；三鹿毒奶粉事件中，故意犯罪的企业居然持有“国家免检产品”证书，这不仅是商业信用的破产，更严重的动摇了民众对政府的信任，使政府面临着前所未有的信用危机。

　　（二）群体性冲突事件的本质是一场社会的法治危机

　　1、权力者违法导致法律空转。近年来我国立法一直处在快车道上，当前我国社会主义法制体系已初步建成，改革开放之初的无法可依的局面已成为历史。但是，现在所面临的关键问题是有法不依的现象大量存在。特别是由于公权力缺乏有效的约束，在逐利目标的支配下，一些地方政府充当企业的保护伞，在企业破坏当地生态资源、污染当地环境、严重侵犯当地群众生命健康权的情况下，不但不予以制止，反而动用公权力对群众合理、合法的诉求予以压制。特别是近年来在征地、拆迁等事件中，一些地方政府与房产商、企业结成利益同盟，动则动用公权力，突破法律规定，侵犯公民权利。这正应验了学者所言，“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则，在权力未受到控制时，可以把它比作自由流动、高涨的能量而其结果往往具有破坏性。权力的行使，常常以无情的和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，它极易造成紧张、摩擦和突变。再者，在权力可以通行无阻的社会制度中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥夺弱者。” [3]

　　2、事件处理过程中程序正义的缺失。“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍。” [4] “合理而公正的程序是区别健全的民主制度与偏执的群众专政的分水岭”， [5]威廉姆•道格拉斯更是一针见血地断言，“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别” [6]程序正义要求“任何人不得在涉及自己的案件中担任法官”、“必须听取另一方的陈述”。 [7]但是，在很多群体性冲突事件中，结论无一不是由官方发布，甚至媒体往往采用的是全国统一的通稿，很难听到参与群体性事件的民众的声音。因此，事件的处理往往会遭到公众普遍的质疑，人们之所以怀疑“真相”，主要原因在于事件处理的程序违背了程序正义的原则。

　　3、司法的苍白与无能。众所周知，在法治社会中司法是维护社会正义的最后堡垒，司法独立是出自司法权属性的本质要求，只有独立的司法才能保证判决的公正，换言之，司法独立是判决公正的必要条件，虽然独立的司法不能保证所有案件的判决都必然公正，但不独立的司法产生公正则纯属偶然。虽然司法必须独立在法治国家里是一个妇孺皆知的真理，但在我国由于司法改革的滞后，迄今为止法院的人、财、物都还事实上受制于地方党委和政府，在这种情况下，法院往往被定位为“为地方经济保驾护航”的角色实为必然。因此，大量与地方政府有关的征地、拆迁等类型的案件在当地法院诉讼往往难以得到公正的救济，由于我国司法审判实行的是两审终审制，终使得这些案件的审判难以跳出当地政府所能影响的范围。由于通过诉讼难以获得公正的救济，权利被侵犯的群众只能被迫转入非法治化、非程式化、成本高昂、或然性程度高、人治化特色明显的“上访”。亦即，由于司法在解决社会冲突方面的缺位或无能，而使中央政府承担了在一个司法能正常发挥功能的社会里，中央政府本可以无须承担的政治压力，甚至会产生使执政合法性资源一点一点流失的严重后果。

　　二、群体性冲突事件发生的直接原因在于基层官民博弈力量的严重失衡

　　（一）官员权力缺乏有效的约束

　　1、体制的不完善，党的领导在实践中往往演变成为各个地方党委书记的个人领导。由于地方的党政官员事实上由上级任命，长久以来，官员们养成了对上而不对下负责的习惯。特别是基层的县委书记，拥有人权、财权和事权，三权独掌，而且一般兼任人大主任，可以动用公安、城管甚至武警等暴力或准暴力力量，事实上其权力处于无有效约束的状态，在所辖区域内处于权力的峰顶，其权力缺乏有效的约束。绝对权力容易导致绝对腐败，因此，近些年来，县委书记一职往往成为腐败的重灾区。甚至有个别县委书记一手遮天，为追求任期内“政绩”最大化，把任职地方弄得环境恶化、民生凋敝甚至民怨沸腾。至于不受约束权力的蛮横，则可以从近期的“彭水诗案”、陕北志丹县“短信诽谤案” 、辽宁西丰“抓记者案” 、山东高唐“网络诽谤案”等一系列所谓的“诽谤领导”的案件处理中可以窥见一斑。 [8]

　　2、权力监督机制失灵。在我国，权力监督机构之多，实为当代世界各国所罕见，这在某种程度上也反映出民众对腐败的痛恨以及党和政府惩治腐败的决心。例如，体制内正式的机构即包括：党的系统有纪委；立法系统有人大及人大常委会；行政系统有监察局、公安、信访等机构；司法系统包括检察院反贪污局、法院；综合的有预防腐败局等。但是，正式的体制内监督模式存在以下缺陷：（1）同级监督模式独立性差，难以奏效。在我国，由于监督部门事实上听命于地方党委和政府，故不可能充分地发挥对后者的监督职责。而上级监督部门又由于距离远，难以了解下级地方的实际情况，故事实上也难以对下级地方进行有效的监督；（2）在运作方式上，采用的是自上而下的权力主导模式。例如，对于党员干部违法犯罪的查处，往往是在纪委“双规”之后才进入司法程序，这使得司法的威信大打折扣，不利于树立法律的权威。

　　除了体制内正式的监督机制外，还有新闻媒体的监督、人民群众的监督等等。但是，由于新闻媒体的体制化与地方化，以及人民群众监督无严格的程序性保障，法律化程度低等原因，都难以有效地负担起监督的职责。对于这种缺陷，学者指出：我国的监督是以非诉讼的信访、视察、批评、建议等手段为主的，“这种监督手段生效是以监督对象的自律为前提的，一旦监督对象缺乏自律，法律监督就难以生效。事实恰恰是违法主体大都是缺乏自律的。如能自律就根本不用法律监督。”因此，“这种以非讼形式为主要手段的法律监督其实是建立在自相矛盾的理论之上的：它的成功依赖监督对象的自律，同时监督又以对象的不自律为前提。” [9]

　　（二）秩序控制模式下社会理性交往渠道的缺失或被阻隔

　　1、权力－公民场域中理性交往渠道被阻隔。这主要表现在政府与民众的对话机制被阻隔，“民声”得不到应有的发挥渠道。原因在于：首先，一刀切的官员问责制，事实上起到了鼓励官员压制舆论的作用，官员们出于自保的侥幸心理，出事即本能地拼命捂住；其次，新闻媒体的体制化和地方化，便于地方官员控制当地的信息；第三，法律规定了公民信访的权利，但实践中信访数量却同官员的政绩直接联系，如此非理性的、自相矛盾的规定，催生出的一个奇怪的现象是：许多地方政府运用公权力在北京、在省会城市设办事处，派员进驻，专事对本地上访群众进行拦访、截访。另外，《信访条例》规定的信访“属地管辖”原则，实践中直接导致推诿。事实上，正是由于涉及当地官员的利益而无法在当地得到公正处理，群众才会“越级上访”，但“属地管辖”却将上访材料“批转”回地方，正是在不断的来回之间，上访群众的忍耐力到了极限，极易导致暴力性冲突；第四，公民基本权利受到过多的限制。例如，我国宪法确立了公民集会、结社、游行、示威等自由，但事实上工会、妇联、甚至连律师协会、消费者协会、作家协会、各种学术团体等都被纳入了体制内管理，《社会团体登记管理条例》、《集会、游行、示威法》对公民行使以上宪法自由权利予以了过多限制，实践中难以操作。

　　2、资本－劳动场域中理性交往渠道的缺失。我国宪法中迄今尚未确立罢工自由，在市场经济条件下私营经济已占国民经济总量过半的今天其缺陷是非常明显的：当前国内劳资纠纷主要围绕工人要求增加工资、改善劳动条件而展开，并不带有政治色彩，事实上这种诉求往往合理、合法，在市场经济国家纯属常见，通过法制化的劳资博弈完全可以正常应对，政府实无必要对之予以包办或干涉。但在秩序控制模式下，工人自愿的结社被禁止，一方面导致资方可以任意践踏劳方的权益，劳资矛盾日积月累；另一方面，由于正常的劳动者团体交涉程序的缺失，劳方只能采用中国式的无序罢工来回答。

　　3、社会矛盾解决机制失灵。首先，司法不独立，法院事实上的地方化，在涉及一些征地、拆迁等地方政府所认为的“敏感”案件时，往往不予立案，即使予以立案，这类案件也难以得到公正的判决。由于司法判决不公现象严重，人民群众对司法的认同度较低；其次，社会弱势群体在体制内获得救济的成本太高。例如，《中国农民工维权成本调查报告》显示，为了索要不足1000元的工资，完成所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元各种花费；花费时间至少11-21天，折合误工损失550-1050元，至于整个社会的成本则至上在三倍以上。 [10]由于社会矛盾解决机制的失灵，受伤害的群众容易在趋于暴戾化的社会群体心理影响下走极端。

　　总之，在稳定压倒一切的秩序控制模式下，我国市民社会缺乏必要的成长空间，官与民之间处于直接接触的状态，社会缺乏中间缓冲地带，一出事就把政府推到最前面，事件的处理过程及结果将直接考验政府的政治合法性。而当前的现实情况是，由于传统思维及处理方式惯性的存在，在官民博弈中，官处于绝对的优势地位，民众的自由空间受到挤压。透过众多的群体性冲突事件，可以发现社会群体心理有趋于暴戾化的趋向，这是一个社会断裂的危险信号，必须对之予以深刻的反思。

　　三、群体性冲突事件发生的深层次原因在于政府偏离市场经济条件下政府的科学定位，导致权威和公信力严重受损

　　市场经济的基础在于法治，市场经济社会和法治社会好比一枚硬币的两面，两者相辅相成，缺一不可。在市场经济社会里，公民在政治上、法律上享有广泛的权利和自由，公民权利一律平等，政府负有保障公民权利和自由的法定义务。社会经济上的事务主要由市场自由竞争来解决，政府原则上不予过多参与。在市场经济条件下，政府由纳税人通过法定的由公民按照各自纳税能力所承担的税收所供养，政府的科学定位应当为市场交易规则的供应者和市场秩序的维护者，以及通过税收来调节市场自由竞争所带来的贫富差距，负担起为社会弱势群体提供“生存照顾”的义务，在市场经济中政府应当严守中立，不应有任何自身的经济利益。但是，由于我国市场经济体制的不完善，特别是政治体制改革的缺位、法治的不完善，遂导致政府在履行职能方面经常处于缺位和越位的状态。

　　1、政府的越位主要表现为：（1）在计划经济时代的“先生产、后生活”的传统观念的主导下，不顾一切保增长，集中一切资源用于拉动增长，成为政府的主导思维。“这种思维本质上是一种战争思维，它把发展经济当作一场在总量上赶超竞争对手的经济战争”。 [11]在这种政府主导经济发展的思维支配下，以及在片面的经济发展政策导向下，各地政府纷纷热衷于“招商引资”，甚至充当企业的看家护院角色，不惜以牺牲当地环境、破坏生态资源为代价去追求GDP的增长；（2）由于我国分税制度存在的缺陷，中央政府对地方政府剥夺过多，地方财政上难以为继， [12]一些地方政府转而依靠“卖地财政”来维系运作，长久以往遂形成与房产商、企业的利益共进退的关系，由于公权力约束的不到位，在利益催使下容易产生官商勾结。特别是，国务院颁布的《拆迁条例》不分“公共利益性拆迁”和“商业性拆迁”，一概由政府负责拆迁，使得地方政府为企业、房地产开发商“保驾护航”变得“有法可依”，在公开报道的众多暴力性征地、拆迁事件中大都可以看到一些地方政府的影子；（3）违反行政伦理，利用公权力直接谋利。长期以来，在中国“吃饭财政”现象严重。由于冗员过多，许多政府职能部门设机构，但是财政却不全额拨款，甚至全部由收费、罚款来解决，称“设机构，给政策”。在具体渠道上，或者为自收自支，或者为收支两条线，超收奖励、罚款分成。在这种情况下，一方面导致相关职能部门产生并维护自身的部门利益，同时利用我国“部门立法”模式的弊端，使得“部门利益化，利益法制化”，立法在一定程度上丧失公平正义的品质，沦为维护部门利益的手段，同时也使得部门利益因此而尾大不掉甚至形成阻碍改革的利益集团；另一方面，众多部门竟然堂而皇之地存在“收费指标”、“罚款指标”，执法活动在相当程度上被商业化，由此而导致乱象环生的景象则不难想像。试举公路交通为例：有学者指出，由于权力的垄断，在国内的一些大城市里，出租车行业已演变为一种畸形市场化的特殊行业，只有官方特许的公司才可以经营。出租车公司把车租给司机，收取高额的一次性押金，然后每月收取租金，出租车公司对司机的剥削，一般都达到了80％，甚至更多，实际上，只要获准开办出租车公司，就可以凭空每月收取大笔的租金，基本上什么都不用做。出租车公司像吸血鬼一样的盘剥才是当前许多城市出租车司机“罢工”群体性事件频发的真正原因所在。 [13]另外，从公开报道的情况看，选择性执法、诱使他人违法而进行罚款的“钓鱼执法”大量存在。 [14]各地公路收费站林立，运输成本高昂，公路运输超载罚款，不超载亏本，但由于超载被罚具有或然性，其发生有一定的概率，因此，许多运输者不得不被逼超载。法之违反，其根源竟然在于政府的竭泽而渔，不得不发人深思并引起执政者警惕！ [15]

　　2、政府的缺位表现在：片面追求效率，忽略了公平，部分出台的社会政策过度不公，整体上忽视了对社会弱势群体的生存照顾义务，财政支出直接投放到教育、医疗等方面比例过低，社会保障与社会福利供应严重不足，导致社会贫富悬殊、两极分化现象严重，基尼系数在2007年已经达到0.48，已经远远超过了主要的资本主义过家，甚至超过了一向被认为“贫富差距很大” 的基尼系数基本维持在0.41左右的美国。住房难、看病难、上学难成为人民群众的“新三座大山”， 社会大众未能充分地从经济发展、GDP高速增长中享受到应当享受的利益。
卫生部


卫生部关于京内直属单位从京外调（迁）入有关人员审批工作暂行办法
卫生部


（1994年7月26日）


为加强京内直属单位从京外调（迁）入人员的管理，根据人事部《关于改进国务院各部门从京外调（迁）入有关人员审批办法的暂行规定》，结合我部调配工作的实际情况，特制定本办法。
第一条 京内直属单位从京外调（迁）入有关人员指因工作需要从京外选调人员，接收应届中专以上非北京生源毕业生，解决老干部身边无子女从京外调入子女，解决干部夫妻两地分居从京外调入人员，离休干部回京安置以及解决干部家属“家转非”。
第二条 从京外调（迁）入有关人员的审批条件仍按《人事部关于国务院各部门从京外调入干部审批工作有关问题的通知》〔人调发（1991）12号〕和《人事部关于国务院各部委、各直属机构在京事业、企业单位接收应届中专以上毕业生问题的通知》〔人调发（1989）9号
〕按规定执行。
因工作需要从京外调（迁）入人员指标分配优先考虑重点学科、重点专业学术带头人及后备人选。
第三条 申报办法
（一）各单位从京外调（迁）入人员要有计划的进行。因工作需要从京外调入（迁）人员，解决老干部身边无子女从京外调入子女，离休干部回京安置，干部家属“农转非”需要的进京指标由人事部统一管理。每年9月底前，各单位填报由人事统一制发的调（迁）入人员指标申报表，
申请下一年度的调（迁）入人员指标。
（二）各单位因工作需要从京外调（迁）入人员须据计划将符合人调发（1991）12号文件规定条件的拟调人员情况填报我部制发的《卫生部部属京内单位因工作需要拟调人员情况登记表》，每年一月报我部人事司。
（三）解决干部夫妻两地分居，按照有进有出的原则，占用出京干部户口指标办理。各单位每年一月填报我部制发的《卫生部部属京内单位拟解决夫妻分居干部情况登记表》。
（四）各单位于每年一月底前，将接收当年应届中专生以上非北京生源毕业生接收计划报送我部人事司。
第四条 从京外调（迁）入人员审批程序：
（一）我部根据人事部下达的指标情况，充分考虑各单位的编制、人员结构、重点学科和实际需要，参考各单位的指标使用情况，每年年初下达各项进京指标。指标不能跨年度使用。
（二）部属京内各单位从京外调（迁）入人员，根据我部下达的指标，由单位（一级院所）行文并附有关证件报我部人事司审核，经审核同意，填报人事部制发的有关表格，送人事部流动调配司复核备案。经核准后，按照北京市有关户籍管理的规定，由人事部出具调令或介绍信办理调
（迁）入京手续。
第五条 办理京外调（迁）入人员的报文，应严格执行国家的调配政策及有关规定。要做到各负其责，严格按程序办事。对因不符合条件或材料不全而退回的拟调报文，在没有达到条件或没有补充材料前，不予受理。对不符合条件而不能调京的干部或家属，各单位人事部门要向其讲明
国家的有关调配政策和规定，做好思想工作。
第六条 各级负责调配工作的干部应作风正派，办事公道，坚持原则。凡搞不正之风、弄虚作假的，调动无效，并追究有关人员的责任。各单位领导要对办理从京外调（迁）入人员工作进行监督和检查，有关人员应主动接受上级的监督和检查。
第七条 上述各种报表的时间，由卫生部人事司根据有关归口管理部门的要求，必要时可做适当调整。
第八条 本办法自发布之日起执行，由我部人事司负责解释，以前有关规定与本办法不符的，以本办法为准。



1994年7月26日