关于印发《关于加强技术创新深化环境科技体制改革的若干意见》的通知
国家环境保护总局
国家环境保护总局文件
环发[2000]69号
关于印发《关于加强技术创新深化环境科技体制改革的若干意见》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局，各直属单位，各派出机构，各双重领导科研单位，各工程技术中心:
为贯彻中共中央、国务院《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（中发[1999]14号）和全国技术创新大会精神，总局于2000年1月13日至16日在杭州召开了贯彻全国技术创新大会精神深化环境科技体制改革工作座谈会。会议对总局科技标准司提出的《关于加强技术创新深化环境科技体制改革的若干意见》进行了讨论和修改。总局原则同意这个《意见》。现将《意见》发给你们，请结合本地环境科技体制改革的实际情况研究贯彻。
附件：关于加强技术创新深化环境科技体制改革的若干意见
二○○○年三月二十一日
抄送：科学技术部
附件：
关于加强技术创新深化环境科技体制改革的若干意见
（2000年3月）
1999年8月20日，中共中央、国务院发布了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》（中发[1999]14号，以下简称《决定》）。为贯彻《决定》精神，中央又召开了由各省、自治区、直辖市和各部委领导参加的全国技术创新大会。现就贯彻《决定》及全国技术创新大会精神，深化环境科技体制改革工作，提出如下意见：
一、认真学习《决定》，充分认识全国技术创新大会的重要意义
1、学习和贯彻《决定》是当前环保科技工作中的一项重要任务。各级环境保护部门必须认真学习《决定》和中央领导同志在全国技术创新大会上的讲话。要深刻领会中央确立的加强技术创新，发展高科技，实现产业化这个主题，既是解决我国经济发展面临的深层次问题，进一步提高国民经济整体素质和综合国力，实现跨越式发展的紧迫要求，也是应对国际竞争，确保中华民族在新世纪立于不败之地的战略选择；既是全面落实科教兴国战略的突破口，也是解决当前国民经济发展中的热点、难点和重点问题的关键措施之一；还是当前和今后一个时期科技工作的中心任务。对于环境保护而言，加强技术创新，发展高科技，实现产业化同样是跨世纪环保事业发展的关键突破口。
2、环境科技体制改革的方向更加明确。深化科技体制改革是全国技术创新大会的重点内容。《决定》提出了社会公益型科研机构改革的总体思路。即：“现有社会公益型科研机构要实行分类改革：对于有面向市场能力的科研机构，要转为科技型企业、整体或部分进入企业，或转为企业性的中介服务机构；对于向社会提供公共服务、无法得到相应经济回报的科研机构，在调整结构、分流人员的基础上，按非营利性机构的机制运行和管理，政府主要通过扶持政策、竞争择优方式提供科研项目和基地建设经费”。《决定》为环保系统下一步科技体制改革指明了方向，为发展环境科技，解决环境科技体制问题提供了办法和措施。
二、环保系统科研院所体制改革形势及面临的问题
3、第三次全国环保系统科技工作会议以来，环保系统的科研单位认真贯彻国家环境保护局《关于环境科学技术和环保产业若干问题的决定》（环科[1997]209号），坚持“两个面向”，即环境科技面向环境监督管理，面向污染治理与改善生态环境，为改善环境质量提供了技术支持，适应市场的能力有所加强。1998年，在《国家环境保护总局“九五”期间科学技术体制改革规划》(环发[1998]106号)中，提出了在“九五”期间初步建立适应环保事业发展和符合科技自身发展规律的科技体系，即建立以总局重点实验室为依托的科研体系；建立产学研相结合的环境工程设计与技术开发体系；建立社会化的环境科技咨询服务体系。
通过几年来的努力，已批准建设4个部级重点实验室和5个工程技术中心，直属和地方环境科研机构中三个体系的建设已初见成效，为进一步深化改革打下了基础。
4、目前环境科研院所在总体布局、知识结构、人员素质、装备、院所管理等方面还不能完全适应所面临的形势和任务的要求，阻碍深化科技体制改革的关键问题尚未完全解决。主要表现为：现行的科研院所运行机制不能够适应社会主义市场经济的新形势，没有完全形成有利于科研成果转化的机制；仍然有一部分环境科研机构游离于环境管理和污染治理之外，有一定面向市场能力的研究院所“小富即安”的思想较为浓厚，科研和产业化搞不大，没有从根本上解决环境科技与“两个面向”脱节的问题；总局直属科研院所中部分机构或专业重复设置，科技力量分散，资源配置不尽合理，未能形成合力；地方环境科研机构中独立的院所过多，机构设置重叠。除部分省级和重点城市环境科研院所有一定实力外，相当一部分院所力量较弱，高水平的研究成果较少，科技创新能力差；科技队伍中骨干力量老化，缺乏优秀的跨世纪中青年学术带头人、工程技术专家和科技经营人才。
这些问题，必须通过深化改革来解决。实践已证明，率先改革，积极从事环保技术创新和科技成果产业化，或为政府的环境管理提供全面技术支持的院所，才能赢得主动和发展。反之，将无法在竞争和改革中生存。
三、明确定位，全面推进环境科研院所改革
5、明确任务。目前我国面临的环境形势十分严峻，总体上环境污染和生态破坏仍在继续，一些新的环境问题接踵而来。解决这些问题，要靠发展环境科学和技术。在新世纪到来之际，各级政府迫切需要一支科研队伍，针对已面临和即将面临的重大环境问题开展全面、系统的研究，为政府的重大社会和经济发展决策提供科学依据，为政府实施有效的环境监督管理和遏止环境污染与生态破坏提供控制目标、政策、法规、标准、控制措施和技术等全面的支持。因此，无论过去、现在和将来，环保事业的发展都需要一支精干、高效和高水平的环境科研队伍，其主要任务是承担并开展关系国家环境安全、社会经济发展中重大环境问题的科技活动；承担并开展研究解决重大环境问题的科技活动，为防止和解决新的环境问题进行科学研究；承担并开展保证政府环境监督执法的科技活动；承担有效监测、监督国家大气、水、生态、核环境状况以及履行国际环境公约的科技活动。其功能主要是向政府和社会提供公共科技服务，满足政府对环境科技的需求。
6、明确定位。按照科技部统一要求，各地环保部门要按照《决定》中关于社会公益类研究单位分类指导的原则，对所属研究机构明确定位，尽快形成改革方案并启动实施。
环境科学研究是社会公益性研究，环境科研机构总体上讲是社会公益型科研机构。但由于不同层次环境科研机构的服务对象不同、基础不同以及面向市场的能力不同，其定位有所不同。对具有较强环保技术开发与工程能力，或在发展环保产业方面具有一定基础的科研机构，要鼓励其集中力量，提高水平，转制为科技型企业；对主要从事环评等科技咨询服务的科研机构，要转制为环境科技服务与中介机构，直接面向市场；对主要承担为政府实施有效环境管理研究的科研机构，由于其研究成果是为政府实施有效管理服务，为社会和公众服务，研究成果不能在市场上转化，科研单位无法从市场得到相应的经济回报，应作为公益性、非营利性研究机构运行和管理。
四、建立国家环境科技创新体系
7、按照全国技术创新大会精神，以及总局关于建立一支高水平、有特点的国家级环境科技队伍的要求，结合我国未来环境科技需求和科技队伍现状，进一步深化环境科技体制改革的基本思路为：
总局直属科研机构对国家和地方环境保护部门有重要的技术支持作用，直属科研机构的体制改革要通过重组、改造、整合，在调整结构、分流人员的基础上，按公益性、非营利性机构的机制运行和管理。省及重点城市级环境科研力量较强的科研机构，也可按此原则运作。
大部分以环境技术开发和工程为主的应用型环境科研机构，包括部分省级和重点城市环境科研院所要转制为科技型企业。确定为非营利性科研机构中的工程技术部分也要按上述原则分流。
地市级环境科研机构除少数科研力量较强外，多数以环境评价、测试服务、科技咨询等为主的院所，包括确定为非营利性科研机构中从事环境科技咨询业务的部分，原则上要转制为企业性质的环保科技中介服务机构；“站所合一”的地市级环境科研机构应以监测业务为主。能否作为非营利科研机构取决于自身特点和当地环保工作需求。
8、在环境科研机构转制的同时，建立国家环境科技创新体系。环境科技创新体系由环境知识创新体系、环境技术创新体系和环境科技中介服务体系组成。
环境知识创新体系由少数经过转制后确定的直属非营利性科研机构，优化重组的各类研究中心和总局重点实验室，按地域环境特色建立的大区性质的科研院所组成。拟建成一支人数少、水平高、真正能为总局提供有力科技支持的研究队伍。
环境技术创新体系由总局环境工程技术中心和环保高技术产业孵化器组成。总局环境工程技术中心从全部或部分转制为科技型企业的环境科研机构中择优建立；高技术环保产业孵化器拟从环保高科技企业、高技术园区中择优产生。环境科技创新体系将研究开发污染控制与生态保护的高新技术、关键技术和共性技术，通过与企业的紧密结合，
迅速将相关技术成果转化为商品和产业化，直接为改善环境质量服务。在目前环保企业创新能力较低情况下，环境技术创新体系的建立至关重要。
相当一批现有环境科研机构将通过转制、重组、分流的方式，组建成企业性的环境科技中介服务机构。环境科技中介服务体系是今后要大力加强的环节。在现有的环评、信息咨询等工作的基础上，向清洁生产审计、ISO14000咨询或认证、有机食品认证、环境标志产品认证、环境工程评估、技术评价、风险评价等方面延伸和扩展，使其真正成为科技成果推广与市场化之间的桥梁，为环保系统监督执法提供技术服务。
9、国家环境科技创新体系建设要打破部门、地方所有制，无论是总局直属科研机构，还是地方或中科院、教育系统以及其他部门所属的环境科研机构，只要有突出特点、水平高、力量强，符合总局环境知识创新体系规划和条件，均可申报建立总局重点实验室或研究中心，进入环境知识创新体系；凡符合总局环境技术创新体系规划和条件的，可申报建立部级工程技术中心，进入环境技术创新体系。鼓励部门、地方有实力、有创新能力的环境科研机构、科技型企业进入环境技术创新体系。
五、加强对环境科技体制改革的领导，营造适宜改革的环境
10、总局直属科研机构的改革应根据科技资源优化、统一配置的原则制定方案，并按照批准的方案实施。中国环境科学研究院已确定为科技部改革试点，要认真制定试点方案，先行一步，取得经验。其他院所也要按照《决定》的精神和总局要求，做好改革方案并争取尽早实施。
11、地方省级和重点城市环境科研机构的改革应按照地方科技管理部门的统一部署进行，地方环境保护部门要积极配合。环境保护部门对所属科研机构的改革，要加强领导，明确定位，根据环保工作对科技队伍的要求，向地方科技部门反映情况、需求和建议，做好应做的工作。同时，要支持所属科研机构进入总量控制、“双达标”等环保主战场中去创新创业。
12、各级环境保护部门要做好“十五”环境科技计划制定工作，争取更多的项目和经费支持，为环境科研院所体制改革创造良好的环境，力求在科技创新方面有新的突破。“十五”是全面贯彻《决定》的关键时期，在制定“十五”环境科技发展计划中，要落实《决定》的精神。各省、自治区、直辖市环保局都要争取将本地“十五”环境科技发展计划列入本局“十五”计划和地方“十五”科技计划。总局将从地方“十五”环境科技发展计划中择优列入国家“十五”环境科技发展计划，并向科技部门推荐。
在“十五”环境科技计划中，要突出国家环境目标和本地主要环境目标，找准阻碍国家和本地环保事业发展的重大问题，从中提炼出重大科技需求。要突出为加强环境监督执法服务，在环保工作中发展和运用高技术，实现产业化的重点，明确重大领域和重大项目，力争在关键的领域和解决重大环境问题方面取得突破，带动环保工作上一个新台阶，实现跨越式发展。
13、加快创新人才培养。环境科研院所的转制与进一步发展，迫切需要大批有创新思维和创业才干的科技人才，需要大批能在激烈市场竞争中领导创新和创业的科技型企业家。要制定并采取有力的政策和措施，培养和吸引优秀科技人员和科技企业家进入环境科技创新系统。同时，要用足用好国家和地方已出台的一系列院所改革、鼓励技术创新和科技成果产业化的政策、科技人员管理政策及改革的配套政策等，千方百计调动科技人员的积极性，把他们的巨大潜能释放出来，让知识和成果尽快转变为法律、法规、政策、措施等，转化为资本和财富，要让做出重要贡献的科技人员富裕起来，以激励他们为环保事业创造更多的成果和财富。
14、广开渠道，解决科技投入偏低问题。环保部门在“十五”计划中要努力争取科技等有关部门的支持，切实增加科技投入，这是政府推动环境科技发展的重要职责。要筹集环境科技资金，支持环境科技创新。同时，必须广开渠道，充分利用社会、企业、外资的投入。环保部门也要利用环境政策，引导和支持企业对科技投入，为环境科技体制改革创造宽松的环境。
暂缓起诉制度探析
摘要：“刑事诉讼法学应高于刑事诉讼法”，我国刑事诉讼法中无暂缓起诉的规定，但有其本身有价值蕴涵，已被西方国家刑事诉讼法采用。反观我国审查起诉处理方式，其设计存在不合理之处，暂缓起诉可以弥补其不足。
关健词：暂缓起诉 价值蕴涵 审查起诉
《南方周末》4月10日法治版刊登了一篇题为“‘暂缓不起诉’捅了法律的娄子”的文章，报道了南京市浦口检察院因为实行“暂缓不起诉”改革引起的舆论风波。（“暂缓不起诉”提法不够准确应为“暂缓起诉”，本文视为两者同义。下文均使用‘暂缓起诉’）多数人对此持反对意见认为“暂缓起诉”缺乏法律依据，又违背法定主义和平等原则。笔者认为反对者的观点是客观存在的，只是把问题简单化地贴上了“标签”，“刑事诉讼法学应高于刑事诉讼法，因为后者只是前者研究、分析、评价甚至是评判的对象，......同时，刑事诉讼法学也应高于司法实践，因为后者也不过是前者的研究对象，是研究者进行理论思考和所要改造的客体。”①暂缓起诉在我国刑事诉讼法中的确不存在，但却是刑事诉讼法学研究的对象，因此我们应当对其做以细致的考究。
一、国外相关立法与实践
暂缓起诉是指检察机关对于触犯刑法的犯罪嫌疑人根据犯罪性质、年龄、处境、犯罪危害程度及犯罪情节、犯罪后表现等情况，依法认为没有立即追究刑事责任的必要而做出的暂时不予提起公诉的制度。
在美国，关于决定是否起诉的问题，检察官享有几乎不受限制的自由裁量权，在检察官做出的三种决定中，即起诉决定、不起诉决定以及缓诉决定中，缓诉是一些州检察官的做法。这一决定以被告人接受检察官的条件如接受戒毒治疗、提供社区服务参加工作培训或对被害人进行补偿等为前提，如果被告人较好地完成了这些项目，检察官即撤销指控，如果表现不好，检察官就恢复刑事起诉。这些项目有正式的非正式之分，非正式的检察官可以根据案件的具体情况做出规定，犯罪嫌疑人不被定期地监管是否遵守规定，最不正式的做法是如果犯罪嫌疑人在一定期限内，比如在6个月或12个月内没有其他任何罪行被逮捕，检察官同意不对本罪提起指控。正式的项目中，有专门人员进行评估，以确定被告人是否适于作缓诉决定，一旦参加正式的项目，被告人就被要求参加专门的复归活动，被监管是否遵守规定。②目前，美国有37个州存在这样的程序，有7个州通过立法批准在全州范围内实行。
在德国，检察官对公诉权的行使上奉行起诉法定主义原则，自20世纪20年代以来，立法做了一系列修改，确立了众多起诉法定主义原则的例外，其中之一刑事诉讼法第153条a规定，经负责开始审理程序的法院和被指控人同意，检察院可以对轻罪暂时不予提起公诉，同时要求被告人作出一定的给付，承担一数额的赡养义务。③从而非刑罚的措施替代了刑事处罚，这一制度显然与美国一些州所适用的缓诉制度相类似。需要指出的是对于检察机关所作出的不起诉决定，被害人可以根据“强制起诉程序”向检察长申诉直至向法院提起自诉。
在日本，实行起诉便宜主义，检察官享有较大的酌定不起诉的权力。日本刑事诉讼法248条规定，根据犯人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重实际操作中包括杀人等严重犯罪均可以根据犯罪嫌疑人及其犯罪后表现等各种情况从刑事政策、被害人与其他市民的意愿以及诉讼经济的角度，综合考量决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉。④为了防止起诉裁量权的滥用，日本设立了“准起诉制度”和“检察审查委员会制度”，被害人可以依据前者要求法院对不起诉决定进行审查，而作为社会团体的后者亦可对不起诉决定加以监督。
上述国外的立法与实践，美国较德国的暂缓起诉适用要宽泛，而德、日的监督和制约要严格于美国，日本的这一制度相对于美、德没有期限、条件等限制，相当于我国的酌定不起诉，但较之也宽泛的多得多。还因注意的是在德国不存在类似与我国的治安管理处罚，也就是说德国的暂缓起诉对象包括了我国受到治安管理处罚的范围。
二、暂缓起诉制度的价值蕴涵
任何一种制度的建构与存在在其背后都有使人信服的理念支撑，美国的“辩诉交易”制度，虽然有不可克服的弊端，但却为美国乃至许多国家所接纳。“暂缓起诉”正如前述反对者所说固然也有其缺陷，但其蕴涵的价值理念是为人信服，是适应社会发展需要的。
（一）体现了非犯罪化与轻刑化的刑事政策
现代意义上刑罚的本质已从原来的报应刑论向预防论转化或者是两者的结合。在犯罪与刑罚上适当地采取非犯罪化与轻刑化的刑事政策已是一种世界性的趋势。“刑法是一种不得已的恶，用之得当个人与社会两受其益；用之不当，两受其害，因此对于刑法可能的扩张与滥用必须保持足够的警惕，不得已的恶只能不得已而用。”基于对刑罚的滥用和扩张可能导致的危害，各国起诉制度中几乎都蕴涵了非犯罪化与轻刑化的刑事政策理念，适用暂缓起诉就是其中之一。对于可能判处轻罪或轻微罪的犯罪嫌疑人检察官行使自由裁量权，根据各方面的表现做暂缓起诉决定，使犯罪嫌疑人免遭起诉受审以至判刑的痛苦。一方面有利于保护被告人，另一方面防止了刑罚可能的滥用和不适当的扩张。
（二）体现刑罚个别化的刑事政策
这里的刑罚个别化是个广义的概念，包括法院定罪量刑的轻重和免刑，也包括检察机关裁量是否起诉。个别化原则从行为人的主观恶性和人身危险性出发，对于惯犯、累犯、穷凶极恶之人一般人身危险性较大，不施以刑罚不足以惩罚，若暂缓起诉反达不到目的，且会适得其反，可能增加社会的不稳定因素；而对于偶犯、过失犯、防卫过当、避险过当者人身危险性较小，反社会性尚未成型，若对其施以刑罚在监狱中极有可能被交叉感染，增加人身危险性，不利于人格矫正，复归社会。此外对老年人、未成年人、残疾人等由于在年龄、生理等方面的特殊情况特殊对待，无论在国外还是在我国自古以来也都有“老小废疾”者宽宥处理的传统。任何一部法律或是一项程序都应体现对人的终极关怀，尤其是对人身自由影响最重的刑事法律。暂缓起诉即体现了现代文明社会的人文主义的关怀。检察官“因材施教”合理裁量，具有预防、挽救、教育、感化打击并举的作用，这不是什么“法外施恩”，而是在法律规定的范围内刑罚个别化的刑事政策使然。
（三）刑事诉讼目的的应有之义
任何法律制度的设计和运用都为实现一定的法律目的，刑事诉讼亦然。学者们关于刑事诉讼目的的争论目前为止普遍达成一致的结论是两大基本目的：自由和安全。安全主要是指国家机关通过追诉犯罪、惩罚犯罪的活动保障现存社会秩序，不因犯罪而处于紊乱的无序状态；保护社会成员的财产安全和人身安全。也就是说保护社会公共利益以及社会成员的个人利益是刑事诉讼程序运作的原发力，这是检察机关在决定是否起诉以及是否暂缓起诉上必然考虑的因素。如英国检察机关在起诉斟酌上遵循前检察长莱克罗斯的一句格言：“有犯罪嫌疑就必须起诉这从来就不是我们国家的方针，我希望今后也不是，在指导检察长工作的最初规则中就已规定，只有当犯罪时的情形具有这样一个特点：该案件的起诉符合公共利益，他才应该起诉。公共利益仍然是我们应当考虑的首要问题。”⑤如果罪行不严重，所造成的社会、他人的利益损失也不严重，当地公众也无兴趣对被告人起诉，检察官便没有提起公诉的必要。对于那些严重危害当地社会治安和居民生命财产安全的罪行，居民深恶痛绝的犯罪检察官应提起公诉。暂缓起诉所针对的对象是前一种。可见刑事诉讼目的也是暂缓起诉得以适用的深层次的原因。
（四）诉讼经济的选择
诉讼经济是指在诉讼中应以尽量少的诉讼资源获取同样的诉讼产品或以同样的诉讼资源获取较多的诉讼产品。随着社会的发展犯罪率也不断上升，一个国家司法机关人力物力资源毕竟是有限的，司法资源难以满足办案需要的情况越来越严重，诉讼经济的问题更加日益突显。暂缓起诉避免了过多的甚至不必要的司法资源的投入，且具有“程序分流”的功能，通过暂缓起诉那些社会危害性较小的对公共利益的侵犯程度较低的犯罪行为在审判前阶段以简易的方式得到消解，可以把有限的司法资源用于严重的影响较大的犯罪案件的追究和审判上，实现诉讼资源的合理配置，提高刑事诉讼的效益。
三、设置暂缓起诉制度存在的障碍
首先是观念上的障碍。在民众眼中只要是犯罪就应当受到惩罚，而且是最好关到监狱中，杀人的就应该偿命，这就是刑罚报应刑论。我们应当想到作为社会中的一员，处在纷繁的世界中，也许在你不经意间的一个举动，一次行动都有可能触犯刑法，也就是说任何一个社会的成员都有被追究刑事责任的危险。一旦涉嫌犯罪，处境就不同了，不但能切身地体会到别人的冷遇和嘲讽，而且人身自由受限制！所以对某些犯罪的人，民众的态度应是端正的，正面的，不能一味地把犯罪的人都推向地狱一般的境地。
其次是制度上的障碍。有人肯定会有这样的质疑：暂缓起诉制度侵犯了法院的统一定罪权。任何涉嫌犯罪的人只有经过法院的审理裁判才能最终确定是否构成犯罪，而公安机关、检察机关的终止诉讼的决定仅具有程序上的效力。暂缓起诉是检察机关认为构成犯罪的前提下所作出的暂缓起诉的决定，似乎检察机关超越了本身的权限。实际上检察机关作出的暂缓起诉决定也同样是仅具有一种程序上的效力，被害人有异议的或者是法院认为适用不当的都可能被撤销。如德国被害人的“强制起诉程序”、日本的“准起诉制度”还有来自法院的监督。同时这些程序和制度上的保障也可制约检察机关权力的行使，防止检察机关这一权力的滥用和人为因素的干扰。
三、我国刑事诉讼法引入暂缓起诉制度考
我国刑事诉讼法审查起诉处理的方式只有起诉和不起诉，其中不起诉又分为法定的不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉。虽然检察机关有一定的自由裁量权，但是这种裁量权相当有限，实践中使用的也是少之甚少。况且我国的起诉或不起诉决定也过于绝对化，对于不符合不起诉条件的犯罪嫌疑人均可以提起公诉交付审判，没有考虑到审判前阶段通过暂缓起诉完全可以达到同样的效果。另一方面，诉讼过程中，很多被告人处于被羁押状态，人权很难得到有利的保障，即使不被羁押受到刑事追诉也是一种耻辱。可见，在我国审查起诉处理上，缺少一种中间性的处理方式，暂缓起诉即符合这样的要求。
在引入暂缓起诉制度的同时我们应当明确几个概念的区别。首先是暂缓起诉与酌定不起诉制度的区别。在适用条件上，暂缓起诉的适用以犯罪嫌疑人的同意履行相应的义务为前提，若不同意检察官即应做起诉决定。酌定不起诉虽然检察官也要求犯罪嫌疑人履行相应的义务但这不是适用酌定不起诉的条件，而是所附随的后果。在适用条件的范围上，暂缓起诉的适用范围较酌定不起诉为宽，后者是对那些犯罪情节轻微不需要判处刑罚或免除刑罚的，暂缓起诉可超出此范围。在终止诉讼的效力方面两者也有不同，暂缓起诉决定仅有暂时中止诉讼的效力，是阶段性的结论，是否终结诉讼往往取决于犯罪嫌疑人对特定义务的履行情况，而酌定不起诉具有终止诉讼的效力，一经作出诉讼即告终结。就此而言，暂缓起诉对于督促犯罪嫌疑人悔过自新并对被害人以及社会给予一定的补偿具有积极的作用。其次要区别暂缓起诉与缓刑。两者有根本性质的区别。前者是检察机关作出的对犯罪嫌疑人的一种暂时性的阶段性的处理决定，在暂缓起诉期间若嫌疑人认真完成任务，真诚悔过，检察机关即可作出撤销案件的决定，不再经过法院的审理程序。而缓刑则是人民法院经审理对被告人所做出的一种有罪的判决，尽管不必在监狱中服刑，但一经作出即意味着被告人是有罪的人，这也是暂缓起诉多适用于未成年人和某些大学生涉嫌犯罪的原因。
笔者认为，我国引入暂缓起诉需要考虑以下方面：
一是适用的对象：一般可适用于可能被判处3年有期徒刑以下刑罚的犯罪，并且可适用于那些不具有现实危险性的初犯、偶犯、未成年人、老年人。二是适用的条件可参照《检察院刑事诉讼规则》291条并结合其他国家的做法设定一定的考验期限和履行一定的义务。三是规定检察机关对犯罪嫌疑人的最终处理。即如果嫌疑人按照法律规定严格履行了相关的义务，检察机关应当撤销案件，如果同意履行义务事后不履行或不能完全履行义务的，检察机关可以向人民法院提起公诉。四是对暂缓起诉的监督。赋予被害人的自我救济途径，也就是说当被害人认为暂缓起诉的处分不适合时可以要求检察官向法院提起公诉，在这种情况下检察官必须满足被害人的要求即向人民法院提起公诉。
注释：
①陈瑞华 《刑事诉讼的前言问题》中国人民大学出版社 2001年第62页
②陈卫东 徐美君 《美国刑事法院诉讼程序》中国人民大学出版社 2002年第86页
③陈光中 汉斯•德格•阿尔莱希特《中德不起诉制度比较研究》中国检察出版社2002年 第210页
④杨诚 单民 《中外刑事公诉制度》法律出版社 2000年第253页
⑤徐静村《刑事诉讼法学》（上）法律出版社 1997年 第235页
