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完善我国公司清算制度的立法设想

福建协胜律师事务所 王新平

【内容提要】公司清算是终结公司的法律关系，消灭公司法人资格的行为。公司清算更多地与债权人的利益有关。设计科学、合理的公司清算制度是为了保护债权人的利益。提出现行《公司法》在公司清算方面存在的缺陷以及相应应当完善的立法设想。

【关键词】 公司清算 存在缺陷　　立法设想

在司法实践中公司被工商行政管理部门吊销营业执照或自动歇业解散后，无部门组织清算，股东不管，甚至借机私分和转移公司财产的现象屡见不鲜，虽然公司法对公司的清算及其责任承担作了相关规定，但这些规定存在很多不完善的地方，面对公司清算制度这一较大的系统体系，公司法的相关规定显得过于粗糙，无法应对现实生活中日益复杂的公司终止清算这一客观现实问题。本文拟结合司法实践中存在的问题，参阅国内外一些专家学者的观点，就目前公司清算存在的缺陷和立法设想谈谈自己的看法，以求各位同仁指正。
一、我国现行公司清算制度存在的缺陷
清算制度应是股东承担有限责任的前提。理想的模式是，公司解散后，公司的股东自行清理公司财产和债权债务，通知公司债权人，双方达成还债安排，清偿所有欠债。尽管我国公司法专门规定了清算组的组成、清算组职权职责、清算程序、违法清算的法律后果，但现实中，很多公司在自行解散后根本不进行清算，甚至拒绝清算，反而以公司人格作为挡箭牌，以承担有限责任为借口来规避法律。
（一）清算主体在实际操作中难以确定
公司解散随之引发清算程序，首要问题就是清算人或清算机构的确定。这不仅事关由谁主持清算，更关系到不实清算或清算不能时由谁承担不能清算的责任。我国公司法第一百九十一条规定了公司正常解散情形下普通清算的清算组成人员：有限责任公司的清算组由股东组成；股份有限公司的清算组由股东大会确定人选。因此，普通清算时，清算引发的责任应当由公司所组成的清算组承担。公司法第一百九十二条规定了公司非正常解散时特别清算程序中负责组建清算组的机关及清算组成员的组成：“有关主管机关”负责“组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。”笔者认为，这种情形下清算主体仍是股东，主管机关不过是在股东拒不履行清算义务时组织清算的召集者，而非清算的主体。实践中，公司法第一百九十二条所列举公司非正常解散之情形，债权人起诉后，法院一般均判令股东在一定时间内对公司财产进行特别清算，以清算后的财产对公司债务承担清偿责任。但实际上，许多股东早就躲债在外，下落不明，以致很多案件只得缺席判决。无法找到股东也就没有清算主体，由主管机关组织代为清算实际上还是没有解决清算主体所应承担的清算引起的法律责任问题。法律对于清算主体规定的不清，混淆了清算的召集者和清算主体的界限，忽略了清算主体不履行清算义务时所应当承担的法律责任，因此，在实践中常常陷入困境。
（二）现行《公司法》没有特别清算程序方面的规定
现行《公司法》中规定的公司清算程序只是一种理想状态下的普通清算程序。实践中，这种程序制度的执行必定会受到许多现实因素的制约而无法发挥作用。尤其是目前，在我国公司制度尚不成熟，刑事和行政法律、法规的有关配套规定尚未健全的条件下，许多中小公司均不同程度地存在这样那样的问题：有设立上的瑕疵，如提供虚假验资报告、以虚假出资成立公司；有名为有限责任公司实为一人公司或合伙企业，股东资产与公司资产混同的；有“脱壳经营”成立所谓的关联企业，股东业务与公司业务混同的；有股东在公司关门前大肆私分公司财产的，以虚假清算报告将公司注销，逃避合同义务或其它法定义务的等等，在清算过程中，往往会陷入股东之间关系恶化、相互抵触；公司主要负责人不知去向；公司清算人怠于甚至违法行使清算职权等困境之中。此时，凭借公司自身的能力和诚信度已经无法保障清算程序能够合法、顺利地进行，各方主体的权益，尤其是公司的债权将很难得到得到实现。
（三）缺乏对清算主体责任的规定
缺乏清算主体责任的规定，现实生活中，公司在即将终止之前，形成的逃避清算，甚至不经清算就注销登记的情形，以及“清而不清、越算越糊涂”的情况严重危害了公司债权人、善意股东的权益，危害了公司法人制度的生存，危害了社会经济秩序的平稳建立。查根寻源，公司立法中缺乏对清算主体责任的确立是这种恶性状况存在的根本原因。事实上，正是法律缺乏对清算主体义务的规制，才导致清算主体有恃无恐，任意损害相关权益人的合法权益，行不义之举，赚不义之财。
二、新修改的《公司法》在公司清算方面应当完善的立法设想
上述种种行为，意图利用公司法人人格的法律特点，通过规避清算以达到逃脱法律责任的目的，侵害了债权人的合法权利，严重扰乱了正常的社会经济秩序，导致社会信用危机。笔者就此对清算制度的完善提出一些设想。
(一)在新修改的《公司法》中应当明确规定公司清算主体
参考各国关于清算责任人的规定，大体有以下四种：公司股东或董事、公司章程确定的清算人、股东会决议任命的清算人、法院选任的清算人并结合我国国情，笔者认为公司清算主体可作如下设置。（1）、国有独资有限公司清算时，国家授权投资的主体应当为清算主体。如果国有独资公司被撤销的，清算主体可为授权投资主体或者为做作撤销决定的主体。（2）、其他有限责任公司的清算主体为公司股东名册上登记的全体股东，公司如无股东名册可参考公司章程和公司登记文件确定公司的股东资格，然后认定其为清算主体。（3）、有限责任公司分公司的清算主体为母公司，子公司的清算主体应当为各个投资股东。（4）、股份有限公司以公司章程规定负有清算责任的股东或者股东大会选定的股东为清算主体。公司章程能无规定，或者股东大会不成选定的，可认定派员担任董事会成员的股东为清算主体。在此应当指出的是，我国《公司法》有关于清算组的概念，但是没有明确的清算主体的概念。甚至有些人将清算组视为清算主体。这是不正确的认识。公司的清算主体应为基于自己对公司的资产享有权益或者基于对公司的重大管理权限而为法律确定为公司在清算时组织公司清算的义务主体。这就不同于清算组的界定，清算组应为清算主体任命或者选定具体操作公司清算事宜的临时性组织。二者具体区别如下：清算主体一般与公司存在资产投资或者对公司拥有重大管理权权限，而清算组则不限于此，其可以是清算主体选定或者任命的任何人士，比如会计师、律师等与公司没有任何实质性权益的人员来担任。公司的清算主体对相关债权人负责，其不仅承担清算责任，而且还有可能承担清算不利产生的赔偿责任。公司的清算组则对清算主体负责，并在一定程度上代表公司。其不直接对债权人负责（破产清算除外）。此外，清算主体不因公司清算完毕而当然消灭，但是，清算组一般会基于公司的清算完毕、法人人格的终止而消灭。
(二)在新修改的《公司法》中应当增加规定公司特别清算程序
针对公司股东恶意逃避清算责任，针对法律设置的限时清算制度视而不见，逃避公司债务的行为，应当设立特别清算程序。特别清算应为股东或者债权人提起的特别清算之诉所引起，由法院判令公司相关清算主体在规定期限内完成对公司的清算，如不能或者拒不完成，法院可聘请相关机构和人员组成清算委员会，对公司进行清算，清算费用由公司承担，如公司不能承担，则可判令清算主体承担的一种清算制度。特别清算是普通清算的必要补充，具有十分重要的现实意义。目前我国公司法无相关规定，因此建立特别清算制度十分必要。
特别清算应明确规定在公司出现下列情形时，应由债权人、股东和主管机关向公司注册所在地法院提出特别清算申请，即：(1)公司营业期限届满的和股东会会议决定解散的，又不能自行按普通清算程序进行清算的；(2)股东会决议由法院特别清算的；(3)公司成立的目的达不到或丧失的；(4)公司股东人数低于法定最低人数的；(5)公司注册登记后六个月内不开业，或者开业后自行停止营业超过六个月的；(6)主管机关命令公司解散的，包括工商行政管理机关吊销法人营业执照的。
通过法院组织特别清算可实现下列目的：一是特别清算制度借助于法院干预对清算活动予以审查，以公开、透明的程序维护债权人利益。二是有利于交易安全，公司由法院组织特别清算后，避免了公司仍从事经营活动，从而保证了交易方的安全，维护了市场经济秩序。三是在股东不能自行清算的情况下，尤其是股份有限公司解散后由法院组织清算，有利于保护股东的合法权益。
(三)在新修改的《公司法》中应当明确规定股东作为公司清算主体，应承担的民事责任
现行《公司法》对股东作为公司清算主体不依法清算，应承担什么样的民事责任没有规定，债权人的合法权益无法得到有效保护。笔者认为，在特别清算中应当引入公司人格否认制度和债权侵权行为理论。
公司人格否认原则始创于美国法院的判例法，被称作“揭开公司面纱”，是为应对以公司有限责任制度规避法律的行为而提出的。该原则的基本含义是：在特定法律关系中，当适用公司独立人格和有限责任会带来不公正、致公司债权人受损害时，法律不考虑公司的特性，直接追究公司法律特性所掩盖的经济实情，在司法程序中责令特定的公司股东直接承担公司的义务和责任。大陆法系国家近几十年来也开始重视解决有限责任制度在保护债权人方面的弊端，德国确立了所谓“直索”责任，日本则建立了法人人格否认理论。可见，公司人格否认理论已经成为两大法系国家公司法律制度的的一项共识。公司人格否认制度是对公司法人制度必要的补充，其法理不是对公司人格独立原则的否认而是严格恪守。我国在制度上并没有公司人格否认制度?司法实践中曾将公平原则、诚信原则和权利不得滥用原则等援用为公司人格否认制度的基本法理依据。这就使得我们对清算过程中的清算义务主体未依法清算时的民事责任，尤其是恶意解散行为，可以适用公司人格否认制度，直接追究有关责任主体的民事责任。
第三人侵害债权行为是指债的当事人以外的第三人故意实施旨在侵害债权人的利益并造成债权实际损害的行为。我国法律虽未明文规定债权侵权行为，但确立债权侵权制度有足够的立法根据。首先，我国民法通则第四条、合同法第六条关于诚实信用原则的规定，不仅是对民事、经济活动参与者不进行任何欺诈行为的要求，更是补充立法不足的补充性、衡平性的一般条款。其次，民法通则第一百零六条第二款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”其中“财产”包括一切积极的、消极的财产。债权属于预期的财产权利，自然也在其中。再次，民法通则第一百一十七条第二款规定的是侵害财产权的损害赔偿责任，是债权侵权行为损害赔偿责任的直接立法根据。债权侵权理论就直接追究出资者的民事责任提供了依据，突破了债的相对性的局限。
根据公司人格否认制度和债权侵权行为理论，并结合我国国情，笔者认为，在实体处理时应当根据公司解散后的具体情况来确认股东的责任，具体包括：1、因股东怠于履行清算义务而造成公司财产贬值、流失、灭失等实际损失的，基于其过错责任，股东在所造成的损失范围内承担赔偿责任。2、股东与公司财产混同的，股东在其侵占的财产范围内承担民事责任。3、股东抽逃出资或恶意处置公司财产的，股东在抽逃出资或恶意处置的财产范围内承担赔偿责任。4、公司解散后资产不明，帐目不清的，鉴于股东是公司资产帐册保管的直接责任人，因其法定职责的履行瑕疵，从而在客观上造成清偿债权人债权的公司财产减少或消灭，应对债权人的债权承担赔偿责任。5、公司未经清算即被注销的，股东既使未从公司获取任何财产，也应承担全额赔偿责任。因为公司注销登记时须明示公司债权债务清理完毕，是股东对公司债务的对公承诺，是一种公示行为。是对公司债务的主动承担。一旦这种承诺发生法律效力即完成公司注销，即在法律上产生继受债权债务的法律后果。6、在法定清算期限内无正当理由，拒不履行清算义务的，视为对其有限责任承担的放弃，概括地接受公司的财产、债权债务，应在公司注册资金范围内对公司债务承担清偿责任。
本文仅对现行《公司法》在公司清算方面存在的缺陷提出部分相应的立法设想，笔者衷心希望本文能起到抛砖引玉的作用，让与会的同仁对现行《公司法》在公司清算方面存在的缺陷及立法设想进行深入探讨，便于新修改的《公司法》在公司清算方面制定出更加完善的规定，以确保公司清算能够依法有序进行，保证债权人、股东的合法权益得到确实有效的保障。

论文参考文献：
1、 顾功耘主编的《公司法》，北京大学出版社2000年11月出版。
2、 刘宗胜、张永志编写的《公司法比较研究》，人民公安出版社2004年11月1日出版。
3、 江平编写的《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版。
4、 张民安编写的《公司法上的利益平衡》，北京大求出版社2003年1月版。
5、 钱卫清编写的《公司法救济方式新论》，人民法院出版社2004年1月版。


论公共行政的现代化
（黄国钧 18001614@163.com 13508988576）
引 言
公共行政现代化，是指为使我国公共行政制度达到世界先进水平，按照特定的理想模式对公共行政的构成要素进行理性化改造，使公共行政制度越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性①。从法律的观点来看，所谓公共行政现代化就是法治政府，这个法治不是（由某个统治者）依法而治，而是由法律来统治。
西方国家在上世纪三十年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣，如苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国以及我国在五十年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展的干预经济、干预社会，甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。②
“行政国家”、“全能政府”是人们在“市场失灵”后对“公共物品”（包括抑制垄断、防止不正当竞争，调节社会收入分配，防止贫富过分两极分化，解决工人失业、环境污染、信息不对称等“外部性”、“内部性”问题）需求大量增加后，人们为满足此种需求而自觉或不自觉地制造出来的一种奇特之物。此种奇特之物一经制造出来，确实给人们神奇般地生产和提供了各种各样所需要的“公共物品”，但是，其在生产和提供“公共物品”的同时，也魔术般生产出各种各样人们
①高加伟，吴小龙：《论公共行政的现代化》，载《行政法学研究》2003年第2期P9②姜明安：《新世纪行政法发展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
所不愿看到的副产品。而且，行政国家、全能政府的副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势。这种现象即为政府的异化，亦称“政府失灵”.其主要表现在：(1)对民主、自由和人权的威胁。行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它必然形成对民主、自由、人权的威胁：使议会（或代表大会）徒具形式，使法院听命于政府，使人民对行政官员心存畏惧。（2）腐败和滥用权力。行政权本来是人们为获取“公共物品”而设置的，但是当其异化以后，它即在为公众提供“公共物品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人物品”（如金钱、财物，甚至美色）。他们本来是人民的“公仆”，但却以权力把自己塑造成“主人”。行政权的滥用和腐败，有时可以达到令人发指的地步。如成洪杰案、赖昌
星案、某省省委书记案等等，无不令人发指。（3）官僚主义和效率低下。“门难进，脸难看，话难听，事难办”是官僚主义和效率低下的生动写照。（4）人、财、物资源的大量浪费。机构重置，重复建设，编制臃肿，都增加了国家财政开支，而这些开支及人员，原本可以用来发展经济，搞国家建设的，现在却“内耗”而“耗”掉了。（5）人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经济制度和福利国家相联系。实践证明，计划经济和福利国家均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。这是行政国家异化的另一种表现。
自从二十世纪中期以后，世界上越来越多的人开始看到和认识到这种危险。于是许多国家开始采取各种措施限制行政权，控制行政权，
①姜明安：《新世纪行政法发展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
转化行政权，限制和缩减行政的“疆域”。这样，到二十世纪后期，大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。这种过渡的一般途径是：（1）转变和缩减政府职能，限制行政权。（2）规范行政行为，控制行政权。（3）加强社会自治，转化行政权。①
就我国而言，自八十年代以来，公民参与国家行政管理和国家行政权力社会化一直通过多种形式、多种途径在发展和推进。其主要的形式和途径有下述诸种：通过法律、法规规章授权非行政机关的组织行使国家行政职权；行政机关委托非行政机关的组织行使国家行政职权；社会公共组织根据内部章程行使公共权力。
社会公行政与国家行政同属公共行政，二十世纪中期以后，公民逐步广泛参与公共行政，不仅促进了国家行政的民主化，而且导致了国家行政权逐步向社会转移和社会公行政，即公民自治的范围逐步增大。而中国，是在中国共产党领导下的社会主义国家的公共行政，有中国特色的公共行政。因此，在现代社会，在中国，公共行政的现代化还要从以下方面做起：
一 改进党的领导
在中国，公共行政现代化是在中国共产党的领导下进行的。因此，首先必须改进中国共产党的领导，以利于公共行政现代化的进行。而如何改进党的领导呢？笔者以为，要从以下几点做起：
首先，党要依法领导，依法执政。党对政府工作的领导是由我国的国家性质决定的。在我国，中国共产党的领导地位是明确的，党对政府工作的领导也是不容置疑的。在处理党政分离的问题上，党的一贯政策是，实施政治和组织上的领导，通过国家机关党组织的作用，贯彻党的路线、方针和政策，而不包办政府机关的具体业务。既不能以党代法，也不能忽视党的领导。《宪法》第5条第5款规定，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。共产党也不例外。我们要理顺党政关系，做到党要管党，党政分离，克服党政不分的弊病。正确处理党控制政府还是法控制政府的问题。在我们国家，党管政府，但党和政府都必须在法律范围内活动，这是最根本的问题。目前我国一定程度上存在着党代替法规范政府的不正常现象。
其次就是贪污腐败问题。我国党和政府提出“立党为公，执政为民”的口号，可是贪污腐败现象还是屡见不鲜。有人说过，阳光是最好的防腐剂。因此，构筑“阳光政府”是反腐的一项措施。
另外还有党的作风问题。党代表先进生产力发展方向，代表先进文化发展方向，代表最广大人民的根本利益，因此，党的形象至关重要。而这些又通过党的作风体现出来，所以，要改善党的作风。
总之，我们要以马列主义，毛泽东思想，邓小平理论为指导，全面贯彻“三个代表”精神，坚持“一个中心，两个基本点”，以经济建设为中心不动摇，建设精神文明、物质文明、法治文明的现代化的社会主义国家。
二 新行政管理手段
相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了，淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。这种新的品格和精神既在变革后的传统管理手段中得到反映（如在行政许可、行政处罚中增加听取相对人陈述意见和举行听证的程序，在行政征收、行政强制中增加事前告知程序为相对人提供申辩的机会，等等），更在二十世纪中后期新出现，新发展的许多新管理手段①中得到体现。这些新管理手段主要有下述四种：
（1）行政指导
行政指导是现代行政管理一种使用频率很高的手段。行政机关通过发布各种政策文件、纲要、指南或通过直接向相对人提供建议、劝告、咨询等，引导相对人作出某种行为或不作出某种行为，发展哪些领域、事业，或抑制哪些领域、事业等。在许多场合，人们相信行政指导，自愿接受行政指导，行政指导取得了很大的成效，但是，它也有不足，一旦行政指导错误或失当，导致相对人利益重大损失，行政机关却可以以其行为属于“指导”而非强制为由而不负责任。在新世
纪，各国行政法无疑将会对行政指导进一步在制度上予以完善，行政指导将不再是完全自由裁量的事实行为，而是应受一定法律规范约束的法律性行为（亦非完全的法律行为）。
（2）行政合同
在现代行政管理中，行政机关越来越多地运用行政合同手段实现其管理职能。行政合同作为一种行政管理手段，并非能适用于所有行政领域和所有行政管理事项。在国家安全、社会秩序和许多涉及重要
①这些管理手段有的也许产生于更早的时期，但是真正在行政管理中得到较广泛运用，从而得到较大发展则还是在二十世纪中后期。见姜明安 《新世纪行政法发展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）

国家和公共利益的领域，一般都不适用行政合同。而且，在可能适用行政合同的领域，法律对行政合同手段的运用亦应加以严格的规范和控制，如合同的缔结在可能的条件下，应采用招标、投标的方式。否则，这一管理方式也极易导致腐败和权力滥用。
（3）行政奖励
行政奖励是行政机关运用精神和物质激励的方式引导行政相对人作出某种行为，以促成一定行政目标实现的行政管理方式。作为一种新的管理手段，它是传统管理手段的补充，而非代替传统手段。
（4）行政给付
行政给付主要是“福利国家”时代发展起来的一种管理手段，即行政机关通过给特定行政相对人发放抚恤金、救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等，以维持处在年老、贫穷、失业和其他困难情景下的相对人的基本生活，并进而维持社会的安定和社会正常的生产、生活秩序。
上述行政管理手段的变迁，无论是传统手段内容和程序的变革，还是新的手段的产生和形成，都还只限于国家行政机关行使行政职权，对社会实施行政管理的领域，至于在行政权力社会化情形下，非国家的社会公共体行使特定行政职权，实施一定范围、一定领域的行政管理，其行政手段则更为多样化，更体现了权力弱化和与相对人的协商、合作精神。
三 以法治代替人治
------对行政权力的法律控制
在法治化日益发展的今天，我国不少地方老百姓在利益受到行政机关损害后不是去法院寻求保护而是去“上访”。为什么呢？是他们法律意识淡薄，不知道去法院，还是法律保护不了他们呢？
事实上，他们也曾提起诉讼，就象本文后面所提到的“养猪大王”刘定国案及河北一农民用四十头猪打赢一头猪的官司案。要么是漫长的诉讼，要么是“法院打白条”（判决得不到执行），为什么呢？执行难，难在哪里？行政权力过大，得不到有效控制，实际上，大部分行政案件的审理、判决和执行是令法院最为头疼的事。审理、判决难，更难的是，如果行政机关不主动执行判决，如何去“执行政府”？政府掌握着司法机关的财政、人事等许多命脉，执行政府，无疑于“老虎头上抓虱子”。另外，从“上访”字面含义就可以看出，这是一种由下而上的不平等方式，其中含有浓厚的人治味道。至今仍然存在的“清官效应”就是最好的人治思想残余的明证。
从法律的观点来看，所谓公共行政现代化就是法治，这个法治不是（由某个统治者）依法而治，而是由法律来统治。应对政府行政权力实行有效的法律控制。
行政权力在今天已经渗透到社会生活的每一个角落，对人们的生活产生了全方位的影响。行政权，立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权，行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。和立法权，司法权相比，今天的行政权力已变得

前所未有的强大。①
综上所述，行政权力随着社会的发展经历了一个由简单到复杂，由弱小到强大的演化历程。行政权力的这种不断扩张的趋势，是其最为典型的外部特征之一。日益扩张的行政权力，容易导致如下后果：首先，行政权力的扩张与其运行方式的灵活，外部范围的不确定性相结合极易造成对公民个人权力的侵害。其次，行政权力的扩张易于造成行政专制，独裁。再次，权力与腐败具有共生性，日益扩张的行政权力更是为形形色色的权力腐败提供了滋生的土壤。
十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力的范围的扩张为这种权力的交换提供了更多的可能，而行政权力的行使自由度的不断增加则为权力腐败提供了更多的便利。腐败已成了附在行政权力肌体上难以清除的恶瘤。如铁岭中院2月9日开审盘锦“涉黑案”。尽管黑白不分、官匪合流已成为一些地方黑社会犯罪的特征，学者们称之为一钟“西西里化”的陷阱。但像此案34名被告就有22名公安干警，包括作为头目的分局副局长和派出所所长两名，还是很鲜见的。况且罪恶就是罪恶，不因为它已泛滥就不再骇人听闻。②
要防止黑白颠倒，就必须从“法制”走向“法治”，也就是从对付黑猫走向制衡白猫。“法治”是源自英国的一种传统，它的基本意思是法律必须具有一种根本的精神。法律凭这种精神来区分黑白，来统治一
① 湛中乐：《论对行政权力的法律控制》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月18日）② 王怡：《把白猫和黑猫分开》（http://www.chinalawinfo.com，2004年3月15日）

个国家。既统治国家的公民，也统治国家本身。
行政权力的扩张具有其内在的必然性，是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前这种特殊时期，不断提高经济效益，加速社会发展是建设社会主义市场经济体制，实行现代化建设的宏伟目标的必然要求。但对社会公平的追求要求我们在注重效益的同时必须加强对行政权力的法律控制。合法，良好的行政权力运行状态将有助于树立政府守法，廉洁，高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。